国浩视点 | 气候变化背景下国际海洋合作的发展趋势和应对路径

全球气候变化是人类21世纪以来面临的最重大挑战，因气候变化而发生的自然灾害，不仅威胁着人类社会的环境安全，还引发了一系列的社会问题。进入工业时代以来，不加节制地向空气中排放二氧化碳等温室气体，打破了大气中自然生态系统的碳平衡，温室气体的浓度不断累积从而引起全球性气温上升。为了应对气候异常的问题，降低气温上升的速率，世界各国都在积极地推进国际间合作。在全球气候变化影响下，世界格局正在发生新的变化，绿色发展成为应对气候变化的主要模式。“一带一路”的绿色发展建设是促进国内经济绿色转型，以及深化我国与沿线各国合作的必然选择。

2013年，我国首次提出共建“丝绸之路经济带”和“21 世纪海上丝绸之路”，即“一带一路”合作倡议。“一带一路”倡议秉承和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的理念，深化区域交流合作，统筹国内国际发展。建设“一带一路”不仅已成为新时代中国顶层决策设计，同样也受到世界各国的广泛关注。2015年，国家发改委等联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，明确提出要突出生态文明理念，加强生态环境、生物多样性和应对气候变化合作。2022年3月，国家发展改革委、生态环境部等四部门联合印发《关于推进共建“一带一路”绿色发展的意见》，围绕推进绿色发展重点领域合作、推进境外项目绿色发展及完善绿色发展支撑保障体系等提出了具体要求。绿色发展合作不仅符合当下延缓全球气候变暖的主旨，更符合我国生态文明价值理念，同时也是落实减排承诺，实现碳中和、碳达峰目标的当然选择。

专业化的海洋治理面临着海域重叠与碎片化的问题，海洋环境的保护和海洋生态和渔业资源的养护，看似均为国际海洋法涵盖的领域，但实际上是由不同的国际机构管辖的。不同的国际规范存在交叉规定的情况，而在效力上也很难区分彼此之间的差异，对于国家而言选择何种规范具有主观倾向性和任意性。仅仅通过各国分散化的管理无法解决海洋的跨界污染、生态保护等问题，唯有加强绿色合作，将海洋治理过程中出现的问题专业化、功能化，采取符合区域特性的方式加以解决。由此，加强海洋绿色合作，充分运用绿色合作制度的相关国际规则，积极推进符合国际气候变化趋势的绿色发展，有利于推进各国间的利益平衡消弭矛盾，也符合国际海洋合作的发展趋势。^[注1]

(一) 国际公约中有关绿色合作的规定

随着对气候变化和海洋生态环境重要性认识的不断提升，加强国家之间的绿色合作已经成为共识，也是国际海洋法发展的趋势。《联合国海洋法公约》通过强调海洋环境污染防治和海洋生物资源开发利用领域的合作，对半闭海沿岸各国的合作内容和合作义务做出了倡导性规定。

除此之外，公约中还有20余条规定与区域绿色合作相关。这些关于合作的内容大致可以划分为两类：一类是针对公约中未规定的剩余权利，可以由沿海国与其他国家协商合作；另一类是针对区域的功能性用途，由各国开展海洋生物资源养护、海洋环境保护和海洋科学研究等合作。其中，第61条特别规定沿岸国的生物资源养护责任，要求在专属经济区内制定和落实生物资源保护措施。无论是在哪个区域，各国和国际组织都应当以养护资源为目的开展合作。关于跨界种群，同样规定了沿海国和捕鱼国应尽可能地达成协议进行养护。第118条作为生物资源养护合作的一般义务内容，明确提出分区域和渔业区域组织所起到的作用。在海洋环境保护方面，公约要求各国在开展区域合作时，应制定与本区域特性相符合、与公约规定的规则和办法相匹配的协定。各国也可以选择直接与主管的国际组织对接，通过国际组织开展合作。同时，合作的方法及标准、区域中心的设立和职能均被直接列明，从而为各国开展区域性绿色发展国际合作提供了国际法支撑。

(二) 国际海洋合作应遵循的原则

1. 公平合理利用原则

公平合理利用原则来源于国际习惯法的规定，在国际淡水资源的开发利用方面，力图实现流域内所有国家的经济利益，也对河流生态进行保护。其强调各国为了实现共同利益而开展合作，在各国的权利主张基础上寻求平衡。^[注2]

公平是人类通过法律所追求的重要价值，它要求机会平等和结果平等，实现权利和利益的合理配置。世界各国对于海洋资源丰富程度和重要性的认知，已经达成共识。作为人类的共同财富，每一国家所享有的海洋权利和利益也应是一样的，因此各国应公平有效地利用海洋及资源。也就是说，作为国际法的主体，各国不仅法律地位平等，对于海洋资源的开发利用也均享有平等机会，从而保证各国无论发展程度均可以平等且有效地利用海洋资源。^[注3]

在海洋合作开发过程中，同样需要遵循公平合理利用的原则。海洋资源的开发方式和利用途径是多样化的，各国的需求不同，开发更加复杂。沿岸各国在对海洋资源进行开发利用时必须对实际情况进行充分地考察，注意避免侵犯其他国家的权利，以预防冲突的发生。在合作的进程中，各国应当尽量达到利益的平衡，同时强调对海洋资源的保护，协调经济利益与海洋生态环境的基本要求。^[注4]

2. 可持续发展原则

可持续发展理念的出现，最早可以追溯至1893年“白令海仲裁案”，仲裁法庭裁决并出台了专门针对海豹的保护规定。1987年，可持续发展上升为国际法基本原则，其要求各国的发展战略既要满足当代需求，也要保证后代人的需求。^[注5]此后，联合国召开的环境发展大会中相继以文件形式把可持续发展作为重要内容，强调了各国应当在当前环境受到破坏的形势下尽快制定符合各国实际情况的发展战略，从破坏性的发展方式转变为有利于可持续发展的方式，以此确保全球发展的可持续性。^[注6]由此，可持续发展原则逐渐发展成为被被世界各国广泛采纳并接受的一项原则。

海洋管理和资源的开发同样需要遵循可持续发展原则，即要注重强调资源开发利用和生态保护之间的平衡，目的在于加强对生态环境和自然资源的保护，实现区域发展的可持续性。

3. 善意履行义务原则

善意履行国际义务原则是指各成员国应当诚实、认真、善意履行依照国际法所担负义务。^[注7]善意履行国际义务原则源于古罗马法中有关“契约遵守”的概念，是一种“条约必须遵守”的国际习惯法规则。《条约法公约》第26条“条约必须遵守”中规定：“凡处于有效期中的条约，对于当事国而言均具有约束力，当事国必须善意履行。”^[注8]

善意履行国际义务原则的内容包括三个方面：一是各成员国负有诚实、认真履行联合国宪章所确认之义务；二是各成员国负有诚实、认真履行其依公认之国际法原则所确认之义务；三是各成员国负有诚实、认真履行其依国际法原则所确认有效的公约与国际协定规定之义务。^[注9]在国际社会中，一国必须善意地履行依照国际法所承担的国际义务，恪守信义遵守条约和执行协定等规定的义务。善意履行国际义务不仅是一国的责任，也是维持国际社会秩序、促进国际法发展的保障。在海洋绿色合作中，周边各国应通力协作，履行应尽的义务。

目前国际海洋合作呈现出两种趋势：一是水平方向扩展，即各沿海国合作的领域不断增多，从海洋渔业、科学研究、环境保护等基本方面，逐渐扩展到渔业资源保护、海洋搜救、海洋油污预防及处理、海洋保护区合作、水下文化遗产保护等诸多领域；二是纵向延伸，在沿海国合作的程度不断加深。如地中海、黑海和波罗的海地区为实现国家海上搜救合作，沿岸国家签订多种双边协定，共同建立起海域的搜救秩序。^[注10]从各沿岸国共同关心的领域合作开始，逐步扩展合作范围，从而促进区域合作的加深。

基于上述分析，我国推进海洋合作可以基于可持续发展理念，采取相对灵活的双边协议形式在敏感度较低的区域进行资源养护、科学研究、环境污染防治、海洋文化交流等合作模式，再逐步扩展合作范围和深度。通过倡导开展区域功能性合作，形成共同用海开发模式：即以国际海洋牧场示范区建设、蓝碳共同开发、锚泊港合作开发为主，其他用海行为的功能性拓展为辅的开发，从而将利益诉求融入国际法律制度，最终实现共同合作开发。

(一) 构建区域合作机制

纵观世界范围内的半闭海区域，不论是海洋环境保护合作，还是渔业资源合作，区域合作取得的成就均与组织框架建设的完善性有关，与其所发挥的职能作用密不可分。^[注11]这些组织框架不仅承担着日常事务性工作，同时也履行着资金筹措、计划制定和方案实施、开展活动等方面的职能。特别是在区域合作事务开展的过程中，在不同阶段发挥着建议、监督、评估等不同的作用。例如，经过将近半个世纪的发展在赫尔辛基公约框架下建立起来的波罗的海环境保护合作机制，因其具有的完备性和高效性，成为世界半闭海地区海洋合作的典范。同时，各国联合成立了波罗的海海洋环境保护委员会（又称赫尔辛基委员会），负责波罗的海行动项目的各项规定和措施的有效落实。委员会下设秘书处、常设工作小组以及外联拓展工作组，采取低政治敏感性的科学导向战略，侧重于科技性研究、咨询和协调。加勒比海作为典型的半封闭海湾，区域渔业资源的保护与管理主要由加勒比海东部16个沿岸国组成的加勒比渔业组织和由洪都拉斯等八个国家组成的中美洲渔业组织负责。两个渔业水产组织之间的合作，对加勒比海区域的海洋生物资源保护与开发，特别是洄游鱼类的养护起到了重要的作用。^[注12]黑海地区是一个同日本海区域类似的地区，黑海国家为了发展经济开展合作，于1992年在土耳其的倡导下，建立了黑海经济合作组织，并共同签署了《黑海经济合作计划协议》和《黑海经济合作组织章程》。该组织在打击恐怖主义，加强能源合作和基础设施建设，推进海洋环境保护等方面发挥了积极作用，特别是把教育领域也列为优先合作的领域，从而取得了良好的合作效果。^[注13]

从既往区域海洋合作的经验来看，现有区域组织所具有的影响力以及发挥的功能和作用对区域合作起到了重要的的推动作用。因此，重视构建区域合作机制，加深与相关国际组织的合作，积极发挥区域组织的作用是推动区域合作的基础。^[注14]据此，根据区域发展情况，可以在区域内通过次区域合作推动区域的整体发展。上世纪中后期，次区域合作逐渐开始萌芽发展。这种合作模式依赖于全球经济和贸易一体化，是一种跨越国界的新型合作。近年来，国际上关于次区域合作的研究成为讨论的焦点。^[注15]同样的，在亚洲的一体化进程中，跨界次区域合作扮演了重要的角色。从中国与亚洲区域化的关系来看，目前已经形成了连接中国东北、东南的次区域合作制度安排。中国—东盟机制、上合组织及东北亚合作机制已经初具规模。在东北亚区域已经开展的次区域合作，即为在联合国开发计划署倡议带动下进行了十余年之久的大图们江合作。但由于现行协调机制级别较低，强制约束力的欠缺，因此发挥的作用有限。^[注16]在此基础上，可以进一步推进区域合作，把共建绿色清洁能源设施、构建航运中心、推动海洋资源可持续利用等作为重点，签署政府间的合作协议，综合考虑结合各国不同的发展特质，协调衔接各国在共同海域的资源开发。

(二) 以制度模式创新实现功能开发

从国际经验上看，针对海洋区域合作的制度模式主要有三种：第一种是在北海区域，通过建立各自独立的法律制度来解决存在的问题，这被称为分立模式；第二种是在波罗的海区域，该区域的国家通过建立统一的法律方式来应对海洋环境问题；第三种是前两种的混合模式，这种模式在地中海区域得到了较好的应用。为应对地中海区域海洋资源开发面临的问题，地中海相关国家通过了《保护地中海免受污染公约》以及两个议定书，为进一步补充说明，后来又通过了五个议定书。^[注17]由于有了法律框架的支撑，初步实现了区域海洋环境保护的任务。随后为了进一步加强保护，依据可持续发展理念和污染付费等原则，成员国启动了第二阶段行动计划，全面修订和完善《巴塞罗那公约》，形成了《海洋环境和海岸区域保护公约》。^[注18]地中海区域采取的框架公约加议定书的双层法律机制模式，有助于保障区域国家的合作开展。

根据各国经验，可推动低敏感领域的合作开发，将已有的区域内国家形成的多种合作制度都纳入其中，构建区域合作的法律基础。^[注19]根据《联合国海洋法公约》中的相关规定和相关国际法原则，基于海域使用功能的不同，划分不同的用海合作开发区域，形成新型用海开发模式：即以国际海洋牧场示范区建设、蓝碳合作开发为主，其他用海行为的功能性拓展为辅的开发。

1. 国际海洋牧场示范区建设

海洋牧场作为新型海洋渔业养殖系统，对于海洋生态系统养护和海洋经济绿色发展具有重要作用。其一般建在选定的海域中，通过人工建立与海洋渔业生态环境相似的生态场所，并在其中进行生物种苗的放流、培育和增殖。海洋牧场兼具生态保护与资源增殖的效果，一方面通过人工鱼礁、藻类种植等方式营造优良的海底生态环境；另一方面以先进的科学技术手段进行鱼群的实时监测和喂养管理。^[注20]简单来说，海洋牧场就是一种为了改善生态环境，对渔业资源进行增殖的人工生态系统。

海洋牧场建设的实践这几年已经有了相对成熟的发展，理论知识研究也在逐步深入，从理论到实践已经形成了较为成熟完善的体系。作为渔业生产方式的一种，海洋牧场养殖的优越性已经得到了普遍的认可。无论是我国还是世界其他国家，都开始大力发展建设海洋牧场示范区。在海洋牧场区，不仅可以得到优质的海洋渔获物，还可以对受到损害的海洋生物资源进行恢复。通过人工营造生态系统的方式，避免对人类开发利用和捕捞活动对海洋造成破坏。海洋牧场的建设，符合可持续发展原则与生态伦理观的要求。其意义体现在渔业管理、海洋生物资源、海洋环境保护、科学研究乃至休闲娱乐等多方面。海洋牧场的运作方式，能够有效保护海洋渔业资源物种的多样性，为其后代的繁殖留出时间。人工放流和增殖也保证了渔获数量的稳定性，避免因突发不可抗的自然原因导致渔业减产，提升渔业资源开发的可持续性。海洋牧场内建立的人工生态系统，可以模拟关键海洋生境，进而对生态系统进行维持和恢复，为濒危物种营造良好的环境，有助于物种资源的恢复和休养生息。除此之外，海洋牧场因其稳定可控的环境以及对海洋生境的高度仿真性，是开展海洋科研的优质场所。加之其优美的环境与丰富的水产资源，也是休闲垂钓和旅游地点的最佳选择。^[注21]

概括而言，海洋牧场的建设可以提供生态、社会和经济三个方面的价值。从生态价值来看，海洋牧场的建设有助于改善海域水质和海洋生态环境，减少传统养殖方式带来的环境污染，从而保证海洋生物的繁衍，避免大面积捕捞对海洋生态系统造成的破坏。从社会价值来看，可以提升渔业管理的水平，不同于普通传统的渔业捕捞，海洋牧场从人工渔礁建设到鱼苗投放到后期的动态监测，都需要进行科学的管理和维护，从而有助于产业水平和管理能力的提升。此外，也提供了多样的旅游选择，扩展了海洋科研和教育的场地。从经济价值来看，海洋牧场的建设当然增加了渔获物的产量，提升了渔业的质量，并且还能够促进海洋渔业资源可持续的发展。

因此，合作建设国际海洋牧场示范区，不仅符合国际公约对半闭海区域内海洋生物资源养护和海洋环境保护的国家义务要求，也能够促进各国海洋渔业经济可持续发展，获得生态、经济和社会三重效益。日本和韩国海洋牧场建设时间较早，具有相对成熟的建设经验。具体而言，各国可以联合设立海洋牧场的专门管理机构，进行海洋牧场选址规划和区域布局设计，对划定设立海洋牧场海域范围内的生物资源种类和特征等进行深入的调查和分析。在水电网、通信网以及交通等基础设施方面，各国协商负责投入建设的部分，同时也可对本国计划投放的鱼苗和人工鱼礁数量进行协商和统计。海洋牧场示范区的各项事宜具体由专门的管理机构负责，但各国可以进行监督并提出合理化建议。

2. 蓝碳共同开发

虽然国际社会对低碳减排的关注日益增加，但温室气体排放量仍然较大，因而全球气温还在持续上升，这一问题已经成为人类社会可持续发展的一大威胁。在全球变暖的背景下，为应对气候变化，人们提出了构建蓝碳开发和保护制度的构想。通过海域修复等措施，利用海洋生物从空气中吸收二氧化碳，从而减少大气中的二氧化碳含量，应对气候异常，降低气温上升的速率。^[注22]

海洋相比陆地，具有更强的碳吸收能力，其利用海洋生态系统中的生物和海洋活动，从大气中吸收二氧化碳对其固定和清除。蓝碳即海洋碳汇，是地球碳汇的重要组成部分，从地理上看，蓝碳主要分布在海洋生态系统的深浅水域、海岸带和岛屿，对于应对全球气候变化、保护生物多样性和减弱温室效应具有积极作用。狭义的蓝碳专指海洋生物吸收温室气体并将其长期封存在深海的活动。^[注23]但从广义上来理解，蓝碳泛指海洋吸收大气中的温室气体并将其固定和储存在海洋生态系统中的过程和活动的总称。^[注24]我国海洋碳汇资源丰富，与周边各国合作进行蓝碳共同开发项目，有效地利用和保护蓝碳资源，不仅能够增加碳固存能力促进低碳发展，也可以为延缓全球气候变暖贡献力量。

蓝碳开发同时可以产生多项共同利益，包括海域水质改善、渔业资源的可持续利用、海岸线和栖息地得到保护等。进行蓝碳共同开发应注重以下两个问题：第一，需要达成共同开发协议。共同开发是国际法上的一个概念，虽然其尚未上升为国际法规则，但国际实践已经证明，并没有一个通用于所有海域和国家间的共同开发范式。沿岸国需要根据共同开发区域面积、国家内部的政策法律完善程度以及开发的目的签订协议。共同开发的期限，可以由当事国协商决定。此外，共同开发协议的内容可以是一揽子协议，也可以是框架协议，关键在于建立一个自我完善的机制。这种机制能够根据共同开发区域的海区实际情况，作出适时的切合实际的选择和调整。^[注25]第二，实施共同开发管理机制。区域内共同开发的主体共同决定开发适用的制度规范，采取的管理模式，开发的活动类型等，从而协调共同开发主体之间的管辖权冲突。^[注26]目前，共同开发的具体管理模式主要分为两种：一种是由实力较强的一国承担权利和义务，由该国代理主要事宜；一种是所有的开发主体共同承担管理的职责。^[注27]在收益方面，要着重注意利益分配比例，保证利益分配的公平合理，从而保障共同开发协议能够得到良好执行。共同开发区利益分配的范围既包括直接利益，也包括间接利益的分配，如蓝碳开发配套设施的建设、员工培训、碳汇资源保护产生的利益等。后者往往范围难以界定，无法做到完全的公平分配，因此需要提前协商确定分配的比例和标准等，对共同开发主体的利益进行综合平衡。

【 特别声明：本篇文章所阐述和说明的观点仅代表作者本人意见，仅供参考和交流，不代表本所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。】