国浩视点 | 农村集体经济组织主体资格及权责边界研究——以四川省为例

农村集体经济组织是农民集体的主体组织，其建立及运营直接关系到集体经济组织成员的规范管理和集体资产的有效经营，是农村集体能够参与市场化活动、发挥自身“造血”功能、带动农民脱贫致富的前提条件，也是最终实现农业规范化、产业化、科技化的重要抓手。因此厘清农村集体经济组织的主体资格并完善其权责边界划定不仅是法律问题和经济问题，更是关系到实现农村农业产业化、市场化的重大政策方向问题。

集体经济组织主体建设问题一直是我国农村集体产权制度改革、乡村振兴体制机制完善中的重要内容，近年来全国各地围绕农村集体经济组织的研究成果颇丰，实践案例甚多。四川省作为农业大省，其省会成都市更是积极发挥作为全国首批城乡一体化改革探索试验区的示范作用，围绕农村集体经济组织开展了丰富的理论研究及实践探索。目前，成都市集体经济组织主体建设通过各地的前期探索实践主要形成了以下四种模式：

一是组建股份经济合作社。在农村集体资产股份权能改革试点的探索中，试点区将集体经营性资产折股量化到人、确权到户，并在此基础上发放股权证书、成立股份经济合作社这一新型集体经济组织。2018年农业农村部进一步将集体经济组织的登记名称规范为股份经济合作社/经济合作社，但并未就该主体的法律性质、组织结构、责任承担等重要问题予以明确规定。实务中，股份经济合作社通常会通过出资有限责任公司，再以所控股的有限责任公司参与市场经营活动来获得集体资产经营收益。就成都市典型案例的具体操作来看，彭州市龙门山镇渔江楠新型社区先是联合10个村级集体经济组织成立镇级集体经济组织，即小鱼洞乡村旅游联合社公司，再由该联合社公司和社区共同出资成立项目公司投资打造鱼凫湿地这一集体经济旅游项目，成功实现农村资源变资产、资金变股金、农民变股东。除此之外，新都区斑竹园街道三河村亦通过成立三河村股份经济合作联合社，采用“1（公司）+N（经营实体）”的联合经营模式，融合多样业态，开发特色项目，实现农户增收。

二是组建土地股份合作社。主要做法是以自愿参与的农户发起成立土地股份合作社，将土地流转到合作社获得土地承包股份，土地由合作社统一经营管理，农户凭股份获得收益分红。成都市崇州、温江、双流、简阳、大邑、青白江、蒲江等多地都广泛设立了土地合作社开展经营活动，如简阳市尤安村探索形成了“村集体股份经济合作联合社+土地股份合作社+农民专业合作社+集体农业开发公司”的集体经济“四合一”发展模式，在改革探索过程中发挥了高效集中资产、统一经营管理、保障农户权益的作用。但是，土地股份合作社并非法律规定的主体形式，其登记、运营均缺乏法律支撑，且所运营的资产主要是农户的承包土地，用于与社会资本的投资合作或联合自主生产经营，严格意义上是农户基于自有资产的自愿联合，而非真正以集体资产为财产构建的主体。

三是直接组建法人企业（公司）。即以村、组为单位直接出资登记成立有限责任公司。如龙泉驿区大面街道东洪社区秉持着“把村当企业来经营”的发展理念，先后成立了集体所属的成都富桥商贸有限责任公司和成都富桥投资股份有限公司，依托两公司发展壮大集体经济；金堂县云合镇云和社区结合全镇产业基础和产业发展规划，于2020年成立成都兴云资尚生态农业有限公司，重点培育特色优势水产业，整合产业资源，创造经济收益。综合看来，此模式虽然解决了参与市场经营活动的主体身份问题，但却由于不符合农村集体的实际情况而带来诸多问题：如股东人数超过法律规定的登记人数及由此带来的隐名股东权利保障问题、集体资产直接承担市场化经营风险损害其保障功能的问题等。

四是组建农民专业合作社。农民专业合作社是法律规定的互助性经济组织，可以通过工商登记注册，但其主要职能是为其成员提供相关农业服务。如青白江区姚渡镇马坪村已成功建立马坪蔬菜种植专业合作社，并注册了“马坪村”商标，因地制宜发展蔬菜种植，助推产村融合；而蒲江县朝阳湖镇仙阁村亦成立了蒲江县菜籽坝果业专业合作社，为全村果农提供发展平台。总体看来，农民专业合作社的资金来源具有公益性和扶持功能，这与直接参与市场活动的公司法人主体存在较大差别，也有别于集体经济组织的独立法人主体要求。

我国的根本大法《宪法》明确规定国家保护城乡集体经济组织的合法权利和利益，赋予了集体经济组织依法享有自主经营、自主管理的基本权利，并明确农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

原《民法通则》（已废止）及《物权法》（已废止）这两部重要的民事基本法律均规定农民集体所有的土地等不动产应由集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权，但《民法典》生效后，却未再提及“农民集体”这一概念。

《土地管理法》除了延续原《物权法》的相关规定，确定了集体经济组织代表集体行使所有权的职权外，还进一步具体规定了集体经济组织在土地征收、利用集体土地兴办企业、盘活利用宅基地及流转集体经营性建设用地等具体经营管理行为中应当行使的职权。

《农村土地承包法》规定了集体经济组织享有发包权，以及集体经济组织成员基于其成员身份享有的承包权及相应的权利保障机制。

2018年修订的《村民委员会组织法》一方面规定村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，并保障其合法权益。另一方面也同时规定村民委员会依照法律规定管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。

2017年10月，作为《民法典》立法第一步的《民法总则》率先颁布实施，该法规定农村集体经济组织依法取得法人资格，为特别法人。这是我国法律首次明确农村集体经济组织的主体资格。该规定相应纳入了2021年1月1日颁布实施的《民法典》总则部分，但目前尚无专门法律规范农村集体经济组织的具体组织形态、机构设置、运行程序、责任边界等内容。根据人大法工委对《民法典》作出的说明和解释，农村集体经济组织立法已经列入十三届全国人大常委会立法规划的第三类项目，有关方面也正在研究论证。

《四川省农村集体经济组织条例》是由四川省人大制定通过的地方性法规，已于2021年7月生效。此法规系按照《立法法》规定对国家尚未制定法律或者行政法规的事项先行制定的省级地方性法规。其一方面是基于前期改革实践的坚实基础做出的更为深入的有效探索；另一方面也是充分考虑当前本地区已普遍推动实施集体经济组织主体设立登记颁证的实践情况，确保集体经济组织规范和有效地发挥其主体职能的必要之举。

(一) 关于农村集体经济组织的概念及其性质

《条例》第三条第一款明确农村集体经济组织是指以集体所有的土地为基本生产资料，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的经济组织；第二款规定了农村集体经济组织依法取得特别法人资格；第三款规定了农村集体经济组织独资或者合资设立的企业法人，依法独立享有民事权利、承担民事责任。

对此我们认为：

法律规定的法人类型包括营利性法人、非营利性法人和特别法人三大类。按照《民法典》对法人的一般规定，法人应满足以下基本要素：一是应依法设立，具备名称、组织机构、住所、财产或者经费；二是具有民事权利能力和民事行为能力，能够独立承担民事责任。关于农村集体经济组织作为特别法人，其是否应当严格符合上述法人基本要素的问题，全国人大法工委在《民法典》立法解释中已经阐明：将集体经济组织规定为特别法人，一方面是要为集体经济组织参与市场经济活动提供有力支撑，但另一方面也充分考虑到集体经济组织本身仍然承担着集体利益保障的功能，故有别于公司等完全市场经济主体。这些区别在《条例》中亦有体现：

一是关于民事权利及责任的享有及承担主体，《条例》规定为集体经济组织对外设立的企业法人，而非其自身；

二是集体经济组织对外承担责任的财产仅限于土地等资源资产所有权以外的集体经营性资产，而非全部集体资产，同时其资产处置（抵押权、破产）也受到一定限制；

三是组织机构为成员大会、理事会、监事会，与企业法人的股东大会、董事会、监事会、总经理的法人治理结构有所区别。

(二) 关于集体经济组织的设立规定

《条例》第四章对农村集体经济组织的设立登记、名称确定、章程制定、公章刻制、银行开户和税务登记等进行了明确规定。由此可见，集体经济组织经登记设立，具有自己的名称并有代表对外意思表示的印章、证明主体资格的登记文件等主体印鉴材料，具备参与经营活动的基本条件。

(三) 关于集体经济组织的经费和财产规定

《条例》第五章主要规定农村集体资产受法律保护，并明确了农村集体资产的具体构成；同时对农村集体经济组织如何管理、经营资产进行了明确规定。但理论界对“农村集体资产”是否等同于“农村集体经济组织所有的资产”这一问题仍存在较大争议。

我们认为，农村集体资产包括集体土地所有权及使用权、由集体享有所有权的其他不动产及动产、资金、投资权益等。按照资产的不同用途，可以分为公益性资产和经营性资产。《条例》第三十条第三款规定“农村集体经济组织以集体土地等资源性资产所有权以外的集体经营性资产对债务承担责任。”由此可知，集体经济组织可用于对外承担责任的财产主要是集体经营性资产，而非农村集体的全部资产。

此外，集体资产的处置权本身在现行法律体制下也受到一定限制，例如《条例》第三十一条规定宅基地、自留地、自留山等集体所有土地的使用权不得抵押，又如理论界普遍认为的集体土地所有权及使用权不得纳入破产财产。

因此，农村集体经济组织虽然依法登记设立、有名称、有一定的财产，具备开展经营的基本条件，但从其享有的民事权利和承担的民事责任来看，仍有别于企业法人等经营主体，其以自身名义直接参与市场活动存在一定障碍。但其有权以经营性资产或资金对外投资、设立有限责任公司等企业法人，并在投资范畴内承担有限责任，通过运营所设立的企业法人来参与市场活动，并实现集体保障性权益资产与经营性资产的风险隔离。

(四) 关于农村集体经济组织的组织机构

 《条例》第三章明确规定农村集体经济组织的组织机构由成员大会、理事会、监事会等组成。其中：

成员大会是农村集体经济组织的权力机构，行使十一项涉及规则制定、成员认定、组织管理、资产/财产管理、经营管理等一系列涉及集体及村民重大权利的职权；

理事会是农村集体经济组织的日常管理和执行机构，对成员大会负责。理事长为农村集体经济组织的法定代表人。农村基层党组织书记，经基层党组织提名推荐，通过法定程序担任本村集体经济组织理事长。

监事会是农村集体经济组织的内部监督机构，有权制止和反映违反法律法规、组织章程、财经纪律的行为，每年向成员大会报告工作。

我们认为：

“三会”的建立一方面需要从权力行使、经营管理、内部监督三个层面构建较为完善的组织架构和治理体系，另一方面也需要特别厘清和区分“三会”的职责定位和权力边界划分。实践中，由于长期以来存在着集体经济组织主体虚化、村委会代行集体资产管理权利、村民代表大会“走形式”的问题，加之理事会成员多与村委干部身份重合、存在“一肩挑”的实际情况，故需特别注意避免理事会凌驾于成员大会之上、成员权利得不到保障、成员大会权力被架空的情况发生。

(五) 关于集体经济组织成员的认定及管理

 《条例》第三章专章对组织成员进行了规定，主要涉及：

1. 集体经济组织成员身份的认定标准

 集体经济组织成员身份的认定长期以来都是在实务中争议频发、政策法律上缺乏有效依据的难题。成员权与承包关系、户籍关系孰先孰后？轮换工、外嫁女等有特殊情况的人员如何认定？上述问题一直争议不断。

对此，《条例》并未规定具体的认定标准，而是从法律依据、基本原则（尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可）、统筹考虑承包关系和户籍关系、兼顾贡献因素、认定程序（民主程序）、认定组织（村民会议或成员大会）、不得重复认定等方面，对认定方式进行了原则性、规范性的规定。同时赋予县级人民政府确认具体程序、标准的指导意见的权利。

我们认为上述规定并未对认定资格一刀切，系契合农村情况复杂、各地乡规民约不同等实际情况。同时上述规定将组织成员身份认定权利赋予农村集体经济组织自身，也是农村集体经济组织自主经营管理的特征体现。

2. 关于集体经济组织成员享有的权利和应履行的义务

《条例》明确规定了集体经济组织成员享有承包权、收益权、表决权、建议权、监督权等重要权利，也应履行遵规守纪并维护集体经济组织权益等对应义务。同时《条例》第四十七条规定了集体经济组织成员在权利受到侵害时可以采取举报投诉或者依法提起诉讼等方式维护自身合法权益。

我们认为，有效保障成员权是集体经济组织的重要义务和职责，但是由于单个/户成员所处地位与村委会、集体经济组织不对等、单个/户成员欠缺维权意识或能力等客观情况，导致实践中以村委会、集体经济组织多数决方式侵害、剥夺成员权的情况时有发生。若只是赋予其事后救济权利，或因难度大、时间长、专业要求高而难以达到效果。因此，需要加强集体经济组织关于成员权保障的事前监督机制，确保成员权的形式落到实处。

通过上述分析可知，农村集体经济组织作为特别法人，基于其具有农村资产保障功能的特殊定位，其在财产享有、民事责任承担等方面有别于营利性企业法人，即虽具备一定的经营条件，但不具备以自身名义完全参与市场化活动的能力，故一般通过对外投资设立企业法人的方式来参与市场化活动。在厘清其主体资格及权责边界的基础上，我们建议从以下五方面采取措施，为加强农村集体经济组织自我管理和有序参与市场经营活动提供更有力保障：

(一) 做实集体资产属性界定工作。即对集体资产进行清产核资，除应摸清家底的多少外，还应对资产的性质、类别进行明确鉴别，确定哪些是可以用于出资并承担责任的经营性资产，哪些是承载保障功能的公共、公益性资产。在充分激活集体产权财产属性的同时，也确保非经营性集体资产的保障功能不受损害。

(二) 加强指导集体经济组织出资设立企业法人。出资设立企业是一种股权投资行为，应严格按照我国《公司法》等相关法律法规规定实施，并根据农村集体经济组织的经营发展需要，科学、规范地构建法人治理结构，确保管理高效、决策有序、运营顺畅，并能充分保障集体经济组织及其成员的合法权益。鉴于此项工作专业性较强，在不干涉农村集体经济组织自主经营权的前提下，相关专业人士应对此项工作的开展给予有效帮助和指导。

(三) 加快推进组一级农村集体经济组织登记赋码工作。农村集体经济组织分为组、村、乡镇三级。目前部分地区已经完成了村级集体经济组织的登记赋码工作。从前期农村产权确权颁证的实际情况来看，集体土地所有权大多确权在村民小组，故建议尽快推进组一级农村集体经济组织尽快设立并有效运营。

(四) 采取有效措施厘清并做实“三会”职权。为充分发挥“三会”作用，避免“三会”履职效果不佳，建议从以下三方面做实“三会”职权：一是严格制定并执行集体经济组织章程，将章程规定作为“三会”各自发挥职权的根本依据；二是将重大决策事项做到公开透明，确保成员大会召开程序和决议有效性；三是要发挥多方面的监督机制，除做实内部监事会以外，还应引入其他监督保障措施，如加强党组织、政府对理事会、村委会的工作监督，确保成员大会作为最高权力机构的职能得以有效保障。

(五) 关于成员身份认定的相关建议。针对综合多因素的复合型成员身份认定原则，建议各县级人民政府在制定本区域农村集体经济组织认定的指导意见时，对本地区普遍存在的情形进行充分整合及有效规定，以保证本地区认定标准的相对统一；指导集体经济组织对特殊情形按照法定程序形成相对固定的认定标准，确保集体经济组织内部成员身份认定标准及规则公平合理。

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