国浩视点 | 改革进程中企业环保合规“三部曲”

(一) 如何判断建设项目是否需履行环评手续

1.《国家名录》

判断建设项目是否需履行环评手续^[注1]，首先要严格对照生态环境部发布的《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以下简称《国家名录》），目前最新版本为2020年11月30日发布并自2021年1月1日起施行的2021年版。

2.《地方名录》

其次，部分地区在《国家名录》的基础上出台了适用于其辖区范围内的建设项目环评名录（以下简称《地方名录》），如《〈建设项目环境影响评价分类管理名录〉上海市实施细化规定（2021年版）》《深圳市建设项目环境影响评价审批和备案管理名录（2021年版）》。

如果建设项目未列入《国家名录》或《地方名录》，则一般无需履行环评手续。

3. 生态环境主管部门认定实施

根据《国家名录》第五条规定，省级生态环境主管部门对本名录未作规定的建设项目，认为确有必要纳入建设项目环境影响评价管理的，可以根据建设项目的污染因子、生态影响因子特征及其所处环境的敏感性质和敏感程度等，提出环境影响评价分类管理的建议，报生态环境部认定后实施。如，原环境保护部向原上海市环境保护局出具的《关于天然气分布式能源项目是否列入<建设项目环境影响评价分类管理名录>的复函》，向原湖南省环境保护厅出具的《关于<建设项目环境影响评价分类管理名录>U类第15项规定有关问题的复函》。

相应地，省级以下生态环境部门对《地方名录》中未作规定的建设项目，认为确有必要纳入建设项目环境影响评价管理的，亦可以根据建设项目的污染因子、生态影响因子特征及其所处环境的敏感性质和敏感程度提出建议，经省级生态环境部门研究后，报生态环境部认定后实施。

因此，《国家名录》或《地方名录》未作规定的建设项目，亦有可能被生态环境主管部门认定需要履行环评手续。

4.《豁免名录》

在国家“放管服”改革、优化营商环境等的政策推动下，针对当下施行的《国家名录》版本，部分省市生态环境主管部门出台了豁免环评建设项目名录（以下简称《豁免名录》），其后续亦可能会被新修订的《国家名录》采纳吸收，如《广东省豁免环境影响评价手续办理的建设项目名录（2020年版）》《安徽省建设项目环境影响评价管理豁免名录（2020年本，试行）》《广州市豁免环境影响评价手续办理的建设项目名录（2020年版）》，即列入《豁免名录》的建设项目，无需办理环评手续。但需要注意的是，不同地区生态环境主管部门对于相同行业是否予以环评豁免的细化规定可能存在差异，需仔细对照，此外，豁免环评手续并不豁免建设单位其他生态环境保护法定责任。

5. 规划环评与项目环评联动区域可简化环评手续（包括豁免环评）

《“十四五”环境影响评价与排污许可工作实施方案》指出，要深化产业园区、自由贸易试验区规划环评与项目环评联动改革试点，探索简化相关项目环评管理。指导、推动北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳等试点城市在推进产业园区规划环评与项目环评联动及优化环评分类管理等方面先行先试。

以上海市为例，早在2019年4月，上海市人民政府印发《本市环境影响评价制度改革实施意见》（沪府规〔2019〕24号），提出在已完成规划环境影响评价且相关措施落地的区域，对未纳入重点行业名录的建设项目，具体建设项目的环境影响评价手续可予简化，具体措施包括：1.部分市政基础设施和标准厂房建设项目豁免办理环评手续；2.环境影响报告书简化为环境影响报告表，等。

2021年7月30日，上海市生态环境局印发《加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动的实施意见》，规定了实施规划环评与项目环评联动的区域应符合的基本要求，联动的具体区域名单由市生态环境局根据“成熟一批、推进一批”的原则定期发布^[注2]，同时规定了规划环评与项目环评联动的具体措施，包括：

“（一）免于办理环境影响评价手续

按照国家及本市建设项目环境影响评价分类管理的有关规定，对编制环境影响报告表、登记表的部分建设项目豁免办理环境影响评价手续，具体要求如下：

1. 编制环境影响登记表的建设项目，免于办理环境影响登记表备案手续。

2. 编制环境影响报告表的市政基础设施类建设项目且不涉及《建设项目环境影响评价分类管理名录》第三条中规定的环境敏感区以及《环境影响评价技术导则 输变电工程》中规定的电磁环境敏感目标的，免于办理项目环评审批手续。市政基础设施类建设项目的具体类别包括：自来水生产和供应；加油站；防洪除涝工程；河湖整治；等级公路；城市道路（含桥梁）；城市（镇）管网及管廊建设；110kV、220kV输变电工程（不含架空线）、地面集中光伏电站。

（二）简化环境影响评价形式

未纳入《上海市建设项目环境影响评价重点行业名录》，且原要求编制环境影响报告书的建设项目，环境影响评价形式可以简化为环境影响报告表，审批方式仍采用审批制。……”

因此，入驻特定产业园区的建设项目亦有可能被允许简化环评手续（包括豁免环评）。

6. 向主管部门咨询意见

当然，如果经初步评估仍无法准确判断建设项目是否需履行环评手续，亦可向当地生态环境部门咨询意见。如生态环境部门认为建设项目无需履行环评手续，在必要时，企业可与生态环境部门沟通，向其申请出具同意建设项目豁免环评管理的批复意见。

(二) 建设项目重大变动的判断标准

《环境影响评价法》第二十四条规定，建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。

2015年6月4日，原环境保护部办公厅印发了《水电等九个行业建设项目重大变动清单（试行）》，后陆续印发《输变电建设项目重大变动清单（试行）》《制浆造纸等十四个行业建设项目重大变动清单》《淀粉等五个行业建设项目重大变动清单》。

2020年12月13日，结合前期实践，生态环境部办公厅印发了《污染影响类建设项目重大变动清单（试行）》，对污染影响类建设项目重大变动作出统一清单化界定管理。需要说明的是，对于已发布行业建设项目重大变动清单的，仍按行业建设项目重大变动清单执行。

部分地区如上海市发布了《关于规范本市建设项目环境影响评价调整变更工作的通知》，对其辖区范围内建设项目环境影响评价涉及调整变更（区分是否属于重大变更）的工作流程作出了更细化的规定。

根据前述规定，建设项目的性质、规模、地点、生产工艺和环境保护措施五个因素中的一项或一项以上发生重大变动，且可能导致环境影响显著变化（特别是不利环境影响加重）的，界定为重大变动。属于重大变动的应当重新报批环境影响评价文件，不属于重大变动的纳入竣工环境保护验收管理。以建设项目规模是否构成重大变动来说，《污染影响类建设项目重大变动清单（试行）》规定如果生产、处置或储存能力增大30%及以上的，即构成重大变动，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。

此外，《环境影响评价法》规定了重大变动界定的时间起点是在建设项目环评经批准后，但并没有明确界定的时间终点，对此，生态环境部环境影响评价与排放管理司于2022年9月20日向宁夏回族自治区生态环境厅出具的《关于建设项目环境影响评价重大变动执行时段的复函》（环评函〔2022〕91号）中明确如下：“建设项目完成环境保护设施验收后发生调整的，按照《关于磷化行业企业建设项目及污染排放有关问题法律适用的复函》(环办执法函〔2021〕513号)中 ‘如建设项目已完成竣工验收，则不属于重大变动界定范畴’执行。已完成环境保护设施验收的建设项目，后续发生调整应判定是否属于改建、扩建，按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》^[注3]依法履行环境影响评价手续。”2023年1月17日，上海市生态环境局在其修订后的《关于规范本市建设项目环境影响评价调整变更工作的通知》亦明确环境影响评价涉及调整变更的时段为“在环境影响评价文件批准后直至环境保护设施竣工验收完成前”。

事实上，企业在投产后因各种原因导致实际产量超出环评批复产能规模并不少见，如果企业后续要发行上市，则会比较麻烦，因为申报规则要求企业在招股说明书中需披露报告期各期主要产品或服务的规模（包括产能、产量等），如果存在超产能生产的情形，审核人员通常会要求企业重点说明是否存在违规情形、是否涉及整改及进展、是否存在受到行政处罚的风险，企业需结合环保法规充分说明超产能生产不构成（重大）违法违规行为，如需整改已及时完成整改，另外还需取得主管部门出具的专项证明。

(三) 未批先建的法律后果

“未批先建”是指，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书（表），或者未按照《环境影响评价法》第二十四条的规定重新报批或者重新审核环境影响报告书（表），擅自开工建设，以及建设项目环境影响报告书（表）未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设。

根据新修订的《环境影响评价法》第三十一条，建设单位存在未批先建违法行为的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。即不再将原《环境影响评价法》规定的“限期补办手续”作为行政处罚的前置条件。

建设单位存在未批先建违法行为的，可主动补交环境影响报告书（表）报送审批，对符合环境影响评价审批要求的，有权环保部门依法作出批准决定；对不符合环境影响评价审批要求的^[注4]，依法不予批准，并可以依法责令恢复原状。

建设单位如存在未批先建违法行为，则通常也会违反环保设施“三同时”和竣工环保验收制度，根据《环境保护部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》，应当依法分别予以处罚，而且由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。

企业后续如果涉及发行上市，审核时通常会关注：企业拥有的生产线、所需履行的环评程序及实际履行情况，是否存在未批先建的情况，是否存在被处罚的潜在风险。如果建设单位因未批先建违法行为受到行政处罚，即使对其后续发行上市不会造成实质影响，其违规及整改成本也不小。

(一) 验收方式变化及影响

根据2017年10月1日新修订实施的《建设项目环境保护管理条例》，只有涉及编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，才需要进行配套环保设施验收。同时取消环保设施由环保部门进行验收审批，改由建设单位进行自主验收。2017年11月20日，原环境保护部发布实施《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》，对建设单位自主验收的程序和标准作出规定。在此基础上，各省市也相继出台了细化方案。

但鉴于新修改的《中华人民共和国水污染防治法》生效实施前（2018年1月1日实施）^[注5]以及《中华人民共和国环境噪声污染防治法》（其后修改并于2018年12月29日实施）^[注6]、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（其后修改并于2020年9月1日实施）修改完成前（以下简称“过渡期”），前述三部法律仍要求生态环境主管部门负责对水、噪声及固体废物污染防治设施进行验收，因此在过渡期内，建设项目需要配套建设水、噪声或者固体废物污染防治设施的，仍由生态环境主管部门负责进行验收并出具验收意见。

基于上述，对于在过渡期内进行验收的建设项目，中介机构除核查建设单位自主验收是否符合《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》等规定外，还应当关注生态环境主管部门是否对建设项目需要配套建设的水、噪声或者固体废物污染防治设施进行验收并由其出具验收意见。

如根据K科技上市申报文件披露：其子公司辽宁K医用药用聚乙二醇研发（小试）基地项目固体废物污染防治设施由盘锦精细化工产业开发区管理委员会通过验收并于2019年5月10日出具了验收意见，辽宁K公司另进行了废水、废气、噪声环保设施竣工的自行验收。

(二) 验收时限

《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第十二条规定，除需要取得排污许可证的水和大气污染防治设施外，其他环境保护设施的验收期限一般不超过3个月；需要对该类环境保护设施进行调试或者整改的，验收期限可以适当延期，但最长不超过12个月。

验收期限是指自建设项目环境保护设施竣工之日起至建设单位向社会公开验收报告之日止的时间。

但部分省市生态环境主管部门对于建设项目验收时限可能有更严格规定，建设单位需同时遵守该等地方性规定，例如根据原广州市环境保护局发布的《广州市建设单位自主开展建设项目环境保护设施验收工作指引（试行）》规定，建设单位需在规定的期限内完成建设项目竣工环境保护验收，验收期限一般为3个月。建设项目环境保护设施需要调试的，验收可适当延期，但验收期限一般不超过9个月。

(三) 验收前是否需取得排污许可

《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第六条规定，需要对建设项目配套建设的环境保护设施进行调试的，建设单位应当确保调试期间污染物排放符合国家和地方有关污染物排放标准和排污许可等相关管理规定。应当取得排污许可证但未取得的，建设单位不得对该建设项目环境保护设施进行调试。第八条第（五）项规定，纳入排污许可管理的建设项目，无证排污或者不按证排污的，建设单位不得提出验收合格的意见。第十四条规定，纳入排污许可管理的建设项目，排污单位应当在项目产生实际污染物排放之前，按照国家排污许可有关管理规定要求，申请排污许可证，不得无证排污或不按证排污。建设项目验收报告中与污染物排放相关的主要内容应当纳入该项目验收完成当年排污许可证执行年报。

同时，经笔者查询有关省级生态环境厅（广东省、江苏省）官方咨询回复，其均明确纳入排污许可管理的建设项目，必须申领排污许可证后方可进行调试、竣工环保验收监测及自主验收程序。

但除履行环评手续外，如果验收前需先取得排污行政许可也大大增加了企业正式投产的时间成本，对此，上海自由贸易试验区临港新片区和广东自由贸易试验区南沙开发区分别于2020年7月和9月率先探索实施环评与排污许可“两证合一”的审批模式；2020年12月25日，生态环境部办公厅随即印发了《关于构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系实施方案》，要求组织地方开展环境影响评价审批、排污许可证核发“两证合一”行政审批制度改革试点，启动工业类建设项目环境影响评价报告表与简化管理排污许可证衔接试点，并以2022年12月为完成时限。

此后，部分省市又出台相关细化方案支持环评审批与排污许可“同步审批、一次办结”，以上海市为例，上海市生态环境局于2022年3月3日发布了《关于开展排污许可制与环境影响评价制度衔接改革试点工作的通知》，试点内容之一为重构排污许可证和环评审批流程，即对环评和排污许可证的核发流程进行衔接，推进“两证合一”行政审批制度改革试点，实现两项行政许可“一套材料、一口受理、同步审批、一次办结”。2022年11月30日，上海市生态环境局又印发了《关于支持新城建设深化环评与排污许可改革的若干意见（试行）》，支持扩大环评与排污许可“两证合一”试点范围，对需要核发排污许可证的建设项目实施环评审批与排污许可“两证合一”。建设单位在办理项目环评审批的同时，可以同步申领（变更）排污许可证，实现两项行政许可事项“一套材料、一表申请、一口受理、同步审批、一次办结”的管理新模式。

此外，需要说明的是，根据下文“国家分步实现排污许可全覆盖”部分所述，根据《固定污染源排污许可分类管理名录》针对不同行业规定的排污许可证发放时限，地方生态环境主管部门可能会暂停排污许可证申请、延续、变更等工作，因此在实践中，因前述政府原因导致未取得排污许可证的，实际并未影响建设项目的环保设施验收。

(四) 未验先投的法律后果

根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，如果企业未验先投的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。

(一) 国家分步实现排污许可全覆盖

2016年11月10日，国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》，提出国家要分步实现排污许可全覆盖：排污许可证管理内容主要包括大气污染物、水污染物，并依法逐步纳入其他污染物。按行业分步实现对固定污染源的全覆盖，率先对火电、造纸行业企业核发排污许可证，2017年完成《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》重点行业及产能过剩行业企业排污许可证核发，2020年全国基本完成排污许可证核发。

2016年12月23日，原环境保护部印发《排污许可证管理暂行规定》（2018年8月17日被废止），其中明确环境保护部将按行业制订并公布排污许可分类管理名录，分批分步骤推进排污许可证管理。排污单位应当在名录规定的时限内持证排污，禁止无证排污或不按证排污。

2017年7月28日，原环境保护部发布了《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》，要求企业事业单位和其他生产经营者应当按照名录的规定，在实施时限内申请排污许可证。

2020年9月1日，新修订实施的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法（2020修订）》第三十九条规定，产生工业固体废物的单位应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。

2021年12月21日，生态环境部发布《关于开展工业固体废物排污许可管理工作的通知》，要求依法逐步将产生工业固体废物单位的工业固体废物环境管理要求纳入其排污许可证。

2022年4月1日，生态环境部发印发《“十四五”环境影响评价与排污许可工作实施方案》，其中提出要巩固固定污染源排污许可全覆盖：制定实施工业固体废物纳入排污许可管理文件，对已取得排污许可证的有关排污单位，在依法申请延续或重新申请、变更时，应按照有关技术规范在排污许可证中增加工业固体废物环境管理要求。依法将涉及工业噪声排污单位、涉海工程排污单位等纳入排污许可管理。

2022年6月5日新修订实施的《中华人民共和国噪声污染防治法》第三十六条规定，排放工业噪声的企业事业单位和其他生产经营者，应当采取有效措施，减少振动、降低噪声，依法取得排污许可证或者填报排污登记表。

在国家按行业分步核发排污许可证的背景下，前期地方生态环境部门可能会暂停排污许可证申请、延续、变更等业务，因此，在实践中企业如果因政府原因未能及时申请、延续、变更排污许可证，并不构成违规行为，但企业仍需落实环评批文规定的环境保护措施，如安装/使用自动监测设备并联网，而且不能存在超标排放污染物的情形，否则会被要求整改/处罚。

(二) 排污许可/登记管理要点

根据《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》第二条，国家根据排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者（以下简称“排污单位”）污染物产生量、排放量、对环境的影响程度等因素，实行排污许可重点管理、简化管理和登记管理。

对污染物产生量、排放量或者对环境的影响程度较大的排污单位，实行排污许可重点管理；对污染物产生量、排放量和对环境的影响程度较小的排污单位，实行排污许可简化管理。排污许可重点管理、简化管理与环评分类管理相对应，根据《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》（环办环评(2017)84号），纳入排污许可管理的建设项目，可能造成重大环境影响、应当编制环境影响报告书的，原则上实行排污许可重点管理；可能造成轻度环境影响、应当编制环境影响报告表的，原则上实行排污许可简化管理。

对污染物产生量、排放量和对环境的影响程度很小的排污单位，实行排污登记管理。实行登记管理的排污单位，不需要申请取得排污许可证，应当在全国排污许可证管理信息平台填报排污登记表，登记基本信息、污染物排放去向、执行的污染物排放标准以及采取的污染防治措施等信息。2020年1月6日，生态环境部办公厅发布实施《固定污染源排污登记工作指南（试行）》，指导排污单位按期完成排污登记。排污登记表自登记编号之日起生效。对已登记排污单位，自其登记之日起满5年的，排污许可证管理信息平台自动发送登记信息更新提醒。

此外，关于排污许可证期限，《控制污染物排放许可制实施方案》规定首次发放的排污许可证有效期三年，延续换发的排污许可证有效期五年。2021年3月1日实施的《排污许可管理条例》规定排污许可证有效期为5年，不再区分首次发放和延续换发。《排污许可管理条例》同时规定在排污许可证有效期内，排污单位有下列情形之一的，应当重新申请取得排污许可证：（一）新建、改建、扩建排放污染物的项目；（二）生产经营场所、污染物排放口位置或者污染物排放方式、排放去向发生变化；（三）污染物排放口数量或者污染物排放种类、排放量、排放浓度增加。

(三) 违规排污的法律后果

《控制污染物排放许可制实施方案》指出，违法排污行为要予以严厉查处，根据违法情节轻重，依法采取按日连续处罚、限制生产、停产整治、停业、关闭等措施，严厉处罚无证和不按证排污行为，对构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《噪声污染防治法》等法律法规均对企业无证排污、违规排污等情形规定了具体行政监管措施，同样需要企业引起足够重视，以免影响企业正常生产经营、后续资本运作规划等。

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