国浩视点 | 私募新规下登记业务的变化及律师从业建议

2023年2月24日，中国证券投资基金业协会（以下简称“中基协”）发布《私募投资基金登记备案办法》及私募基金管理人登记指引第1-3号（合称“私募新规”），私募新规将于2023年5月1日实施。私募新规的出台不仅从自律规则层面对私募基金管理人登记业务（以下简称“登记业务”）进行全面梳理，更对从事登记业务的律师提出新的挑战。本文结合业务实践，在分析私募新规对登记业务影响的前提下，总结私募新规实施后律师从事登记业务的相关建议。

(一) 登记业务规则沿革

1. 登记制度初步建立阶段

2014年，中基协与中国证券监督管理委员会先后发布《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》（以下简称“《登记备案办法（试行）》”）《私募投资基金监督管理暂行办法》，标志着“私募基金管理人登记”作为我国私募行业准入制度得以建立。《登记备案办法（试行）》对私募基金管理人向中基协履行登记手续作出规定，要求管理人在中基协指定的登记系统中填报管理人、高级管理人员和其他从业人员、出资人以及管理基金的相关信息，并提交登记申请。^[注1]此后，中基协更是针对私募基金管理人申请登记所涉及的各类疑问，陆续以《私募基金登记备案相关问题解答》的方式予以明确。

2. 登记制度加强管控阶段

2016年2月，中基协发布《关于进一步规范私募基金管理人登记若干事项的公告》及其附件《私募基金管理人登记法律意见书指引》（以下简称《意见书指引》），要求拟申请私募基金管理人、已登记私募基金管理人部分重大事项变更应向中基协提交中国律师事务所出具的法律意见书。本次规定将律师事务所引入管理人登记审查体系，不仅以律师事务所出具的法律意见书作为申请管理人登记审核的重要文件之一，更是将该要求同步覆盖至私募基金管理人法定代表人、控股股东及实际控制人等重大事项变更项目中，进一步加强管理人登记制度的管控。

该阶段，《私募基金登记备案相关问题解答》仍在陆续发布，并对法律意见书核查内容或标准进行补充，如外商独资企业与合资企业的登记要求、高级管理人员从业资格认定等。同时，具有特色的是，中基协在审核过程中的“窗口反馈意见”也成为实践中登记标准的重要补充方式。

3. 登记制度逐步完善阶段

2018年12月，中基协发布《私募基金管理人登记须知》（以下简称《登记须知》），《登记须知》对私募基金管理人的资本金、办公地、从业人员、关联方、实际控制人等各方面都提出了更加细致的要求，成为继《意见书指引》之后申请登记的指南性文件。为与《登记须知》相匹配，中基协于2020年2月发布《私募基金管理人登记申请材料清单》，从向中基协提交申请材料的角度对《登记须知》部分登记标准进行完善。2022年6月，中基协更新该材料清单，在《登记须知》和上一版清单的基础上进一步提出“集团化管理人”、负责投资的高级管理人员履历及业绩等新的合规要求，依据实操情况对登记业务核查标准“打补丁”。

(二) 登记业务规则的现状分析

1. 规则碎片化，未形成体系

私募新规执行前，登记业务规则以《意见书指引》《登记须知》及各类问答解答、窗口反馈意见等碎片化的形式呈现，甚至互相存在矛盾的情况。如关于拟申请私募基金管理人出资人背景问题，《登记须知》第九条第（三）款明确拟申请私募基金管理人的出资人不得从事或兼营与私募基金业务相冲突的业务^[注2]，但《私募投资基金登记备案的问题解答（七）》中却回复，从事冲突业务的机构可以作为股东新设专门从事私募基金管理业务的机构，并申请登记^[注3]。

2. 标准不统一，缺乏预测性

实操中常有中基协窗口反馈意见与登记业务规则不一致，甚至“权威”于《登记须知》等既有登记业务规则内容的情况，导致登记业务标准缺乏可预测性，给律师工作带来一定困难。如国资机构的实际控制人认定问题，按照《登记须知》及登记系统提示，实际控制人应一直穿透追溯到最后的国资控股企业^[注4]；但中基协在窗口反馈意见中却要求，“向上逐层穿透后最终出资人为省级国资委的，实际控制人应认定为省级国资委的二级控股企业；如穿透认定，应充分说明是否能够有效履行实际控制人责任”。

3. 规则不完善，稳定性不足

私募基金管理人持续、稳定运营是中基协核心要求之一，实操中，监管机构对于私募基管理人稳定运营不足的各类情形均进行了处罚。但现行有效的登记业务规则对于私募基金管理人稳定展业的规定和要求较为单一，仅在《登记须知》第十一条第（三）款^[注5]要求拟申请私募基金管理人应当书面承诺机构的稳定性，且没有规定违反承诺的后果，难以保障私募基金管理人持续稳定运营的监管目的。

2023年2月24日发布的私募新规将前述碎片化的自律规则进行系统整合，并结合近年来登记业务中的实操经验，系统化地对登记业务提出明确要求。为匹配私募新规，中基协于2023年4月7日发布《私募基金管理人登记申请材料清单（2023年修订）》（以下简称《材料清单》）。私募新规及《材料清单》的发布，对整个私募行业而言，是一个堪比“生命线”的基础性文件，对以往登记业务中存在的问题进行了系统梳理和校正。

(一) 整合自律规则，更加体系化

私募新规在废止《登记备案办法（试行）》《登记须知》及相关问答的基础上对登记业务的规则进行系统性整合：在主体上，私募新规针对出资人（包括股东、合伙人、主要出资人、实际控制人）、拟申请机构、高管团队及负责投资的高管人员、一般从业人员的相关要求进行了系统化的梳理；在内容上，除了针对登记业务的具体要求、终止/中止办理登记的情形等进行明确外，还针对基金备案、信息披露及相关自律管理措施进行了总结。

私募新规将众多碎片化的办法、公告、解答以及部分窗口意见整合、重构，不仅可以明确登记备案的标准，还有利于律师在办理管理人登记业务时准确把握各项规定，整体考虑统筹规划。

(二) 统一登记标准，更具规范性

私募新规将以往常见的窗口反馈意见进行整合和规范，统一管理人的登记标准，使之规范化具备可预测性。除前文所述的实际控制人认定的问题已在私募新规中得到明确外，基于私募基金管理人持续稳定运营的需要，此前窗口反馈意见中的“高管持股”问题亦在私募新规中进一步明确：首先，相较于此前的窗口反馈意见而言，私募新规明确了高管团队持股作为初始登记的必备条件，而非简单通过签订股权激励协议、出具承诺承诺函等方式来说明高管任职的稳定性；其二，私募新规进一步确认高管团队持股的范围，即要求法定代表人、执行事务合伙人或其委派代表、负责投资管理的高级管理人员均应持股，且合计实缴出资不低于申请机构实缴资本的20%，明确了实操中合规负责人是否必要持股的疑问。

当然，统一登记标准的内容涉及广泛，包括但不限于高管频繁变动工作单位的业绩认可问题、实际控制人的背景及从业年限要求等等。总而言之，私募新规将窗口反馈意见中常见的问题以自律规则的形式固定下来，为律师从业过程中规范、严格落实各项登记标准提供了行为指引。

(三) 完善重点规则，更有稳定性

持续、稳定运营是私募基金管理人登记阶段和后续日常合规的要点，私募新规除了严格规范私募基金管理人登记业务标准外，在原来“承诺稳定”的基础上对私募基金管理人的稳定运营提出了更高的要求：

第一，在经营场所稳定性上，私募新规对于经营场所方面常见的问题进行明确，比如不得使用共享空间、不得存在与其股东、合伙人、关联方等混用办公的情形。同时，私募新规对于租赁期间也进行细化规定，除合理理由外，申请机构剩余租赁期应当不少于12个月。

第二，高管团队的稳定性一直是中基协关注的重点，除了要求部分高管人员应当持股外，私募新规更是提出重点关注频繁变更工作岗位的高管以及其诚信情况，甚至不予认可相关的投资业绩和工作经验，这有助于根源上打击高管挂靠的情形，进一步保证管理团队稳定任职。

第三，私募新规不仅对上市公司或其实际控制人作为私募基金管理人的实际控制人的财务状况提出核查要求，更是针对自然人作为私募基金管理人的实控人提出严格的从业经验、年限及应在私募机构任职高管的要求，为的是确保实际控制权的稳定。

私募新规从经营场所租赁期限、高管人员过往任职、实际控制人稳定等多个方面对稳定展业提出更高的要求，这同时也需要律师在从事登记业务时，重点关注管理人持续运营情况。

登记业务经过9年的发展，截至2023年3月底，中基协已办理登记且存续的私募基金管理人为22,174家，私募基金产品数量为148,171只，私募基金规模为20.29亿元^[注6]，已成为我国投融资市场中不容忽视的新兴力量。随着私募行业发展和监管环境变化，律师在私募投资基金法律业务中的法律服务内容也随之不断发展，针对私募新规对登记业务的完善，我们可以窥见中基协亦对律师从事私募基金业务提出了新的要求。

(一) 提前介入以便整体筹划

私募新规整合了零散的自律规则，对于私募基金管理人申请登记时的股权结构、股东出资能力、高管人员选任、投资人员投资业绩等方面进行系统性的梳理与整合，使得私募基金管理人登记规则更加体系化。这就要求经办律师依据私募新规要求及相关实操经验，提前介入到私募基金管理人的整体筹划，结合项目情况全面考虑设计方案，以免到基金业反馈阶段时发现而“牵一发动全身”。结合实操案例，我们认为律师从事登记业务的提前筹划应包含两方面主要内容：

第一，股权架构设计。首先，私募新规对于私募基金管理人的实际控制人，甚至是主要出资人的从业背景、从业年限等均提出限制要求，因此，在股权架构设计时即需要经办律师提前介入，协助核查并判断股权架构设计是否合理、实际控制人是否适格等问题。其次，私募新规要求法定代表人及负责投资的高管人员等应持有拟申请私募基金管理人的股权，但实操中负责投资的高管人员往往是创业团队外聘人员，未有持股计划，故此时即需要经办律师提前介入、解释，并提出股权结构设计建议，以免后续被反馈整改。

第二，人员选聘。登记业务整体经办时间长则需要一两年，短则几个月，期间的区别在于从业人员是否适格，故人员选聘是拟申请基金管理人的“重头戏”。私募新规对投资人员和风控人员均提出从业背景和年限要求，因此，经办律师在拟申请基金管理人设立前即可将相关人员要求提供给创业团队，以便提前“招兵买马”，为后续高效通过登记提供助力。

(二) 严格落实各类规范要求

本次私募新规结合以往中基协窗口的反馈意见以及实操中常存在的问题，对管理人登记的标准进行全面规范化，为律师落实各项规范提供了操作指引。本文以拟申请私募基金管理人的出资人核查要求为例，总结经办律师应重点落实如下要求：

第一，私募新规不仅对出资人应具备良好出资能力、相关的行业背景并参与实际经营提出更高的规范要求，更是对其是否有负债等情况对律师提出核查要求。因此，经办律师在从事登记业务中，除应要求出资人提供收入证明材料和资产证明材料外，还需结合出资人的财务报表、审计报告等材料对出资人的负债、杠杆情况进行核查。若是自然人出资人，经办律师应通过核查个人信用报告、访谈、网络核查等形式确认其负债情况。

第二，在出资人行业背景方面，本次私募新规将实际控制人相关行业工作经验从3年提高至5年，同时亦对5年“相关经验”的类型进行具体罗列，这意味着律师在确认出资人行业背景时应具体核查，而非笼统的一带而过。并且，对于私募股权、创业投资基金管理人的实际控制人，如具备指引2号第十条第一款第五项规定的相关产业工作经验的^[注7]，经办律师还应当核查曾任职企业资产规模、收入利润情况、持有知识产权专利情况、行业排名情况（如有）、上市安排（如有）、股权投资规模、负责股权投资项目情况等内容。

第三，前述核查方式不仅应制作核查计划、查验报告，保留相关的文件底稿，还应通过访谈、网络核查、发送询证函等方式进行交叉核验。

(三) 重点关注机构稳定运营

私募新规完善了私募基金管理人的稳定运营要求，亦对经办律师提出了新的核查要求：

第一，关于经营场所稳定的核查。经办律师应当核查拟申请私募基金管理人的关联方，通过现场核查确认关联方与拟申请基金管理人是否存在共用办公场地的情况；此外，经办律师还需取得拟申请私募基金管理人的经营场地租赁合同及产权证明，确认剩余租赁期是否少于12个月。

第二，关于高管团队稳定的核查。首先，经办律师应重点核查高管人员的工作经验和业绩要求。中基协针对股权类私募基金管理人和证券类私募基金管理人分别细化了相关规定，尤其是将高管人员的相关工作经验细化为六类（证券类私募基金管理人）和七类（股权类私募基金管理人），将相关经验的时间从3年提升到5年。这就要求经办律师在核查高管人员的履历业绩时，要采取更加多样的手段，除了核查调查表、过往履历证明材料外，还可以通过与过往任职单位负责人访谈、发询证函等形式，进一步夯实底稿材料。其次，经办律师应着重核查高管人员岗位变动及诚信情况。在实务中常常出现高管人员挂靠的情形，即仅在某一家私募基金管理人中任职较短的时间，待该机构通过私募基金管理人登记后，立刻就办理离职。中基协严厉打击该种行为，本次私募新规亦明确要求，对于短期内频繁变更工作岗位的投资高管，应加强对岗位变动及诚信情况的核查。因此，经办律师应多角度交叉印证调查表的真实性和准确性，核查手段包括但不限于翻阅过往履历证明材料、企业信用信息公示系统或中国证券投资中基协公示的信息、对相关责任人访谈等。若发现高管人员存在频繁变动的情形，应进一步核查该等变动岗位是否具有合理性。

第三，关于实际控制人稳定的核查。基于实际控制人的稳定性要求，私募新规对实际控制人的从业经验提出要求，将实际控制人相关行业工作经验从3年提高至5年，同时亦对5年“相关经验”的类型进行具体罗列。因此，经办律师应对实际控制人过往履历进行全面核查，必要时，还需要求提供曾任职企业资产规模、收入利润情况等相关证明文件。此外，就上市公司或其实际控制人作为私募基金管理人的实际控制人的项目，除一般性核查外，经办律师还需要求该等主体提供审计报告或财务报表，对其财务状况进行核查。

私募基金管理人登记业务在我国的发展历程虽然短暂，但随着市场经济的发展，私募已逐渐成为企业融资的重要途经，对于私募行业的规范具有急迫的现实意义。整体而言，本次私募新规的出台，使得中基协的自律规则体系更为系统和规范，这同时也要求律师在从事该类业务时，应当提前跟进，整体筹划，并对于中基协关注的要点重点进行细致核查，共同助力私募投资基金业务，促进行业健康发展。

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