目 录
一、问题的提出
二、集体建设用地使用权人向征收部门主张土地补偿的法律依据缺失
三、集体建设用地使用权人向村集体主张土地补偿或赔偿的实务困境
四、集体建设用地使用权人取得土地征收补偿障碍的制度性化解
五、代结语
一
问题的提出
2002年2月，安鑫公司与强庄村委签订协议书，约定安鑫公司向强庄村委支付40万元征地款，取得强庄20亩集体经营性建设用地的使用权，作为生产经营场地。2002年6月，安鑫公司取得了A市B区土地主管部门就该地块填发的《集体土地使用证》。2002年12月，A市房产管理局就安鑫公司在前述土地上建设的厂房和办公楼，向该公司填发了《房屋所有权证》。
2022年9月，强庄所在的B区C街道办事处成立强庄城市更新指挥部，通知安鑫公司将对其厂区进行土地征收，并将按照重置成本评估标准对其地上房屋和附着物进行补偿。安鑫公司认为，2002年与强庄村委签订协议约定安鑫公司可永久使用标的土地，即使参照国有工业用地50年使用期限也远没有到期，仅向其支付地上房屋和附着物重置成本的补偿，根本无法使其在类似区域取得类似面积的生产经营场地，因此要求向其支付厂区土地补偿费。强庄城市更新指挥部称土地补偿费的支付对象是集体土地的所有权人即强庄村民集体，安鑫公司作为集体建设用地使用人无权取得土地补偿费。那么，安鑫公司作为集体建设用地使用权人能否在房屋和附着物补偿之外得到土地征收补偿呢？
二
集体建设用地使用权人向征收部门主张土地补偿的法律依据缺失
我国《民法典》第243条第2款规定，“征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”这一规定中征地补偿的组成，基本沿用了原《物权法》第42条第2款的规定，即征地补偿款由土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费、人员安置费用组成，《土地管理法》第48条第2款对征地补偿款组成的规定与此相同。2021年修订之前的国务院《土地管理法实施条例》第26条第1款明确规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”，其明确规定土地补偿费归农村集体经济组织所有的原因在于，土地补偿费对集体土地所有权的补偿，其所针对的是被征收土地本身，应当由作为集体土地所有权人的农民集体取得和支配。[注1]土地补偿费作为被征收土地村民集体所有的财产，只能在本集体经济组织内部向具有集体成员身份的村民分配。[注2]2021年修订后的国务院《土地管理法实施条例》第32条第1款规定，“省、自治区、直辖市应当制定公布区片综合地价，确定征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准，并制定土地补偿费、安置补助费分配办法”；第2款规定“地上附着物和青苗等的补偿费用，归其所有权人所有”，虽然未继续保留“土地补偿费归农村集体经济组织所有“的表述，但也未明确否定土地补偿费归农村集体经济组织所有，而且从北大法宝法律数据库等网站上也未查询到省、自治区、直辖市有关土地补偿费分配方法的规定。
虽然，《民法典》第243条明确的征收对象是集体土地所有权，并未将依附于集体土地所有权的土地承包经营权和宅基地使用权等列为征收对象。[注3]但是，《民法典》第327条规定因不动产或动产被征收致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依据第243条、第245条的规定获得相应的补偿。而且，对于承包地经营权人，《民法典》第338条进一步明确在其承包地被征收时，有权依据本法第243条的规定获得相应补偿。因为，用益物权是法律规定当事人对他人所有的不动产或动产占有、使用和收益的权利，具有独立的物权地位，征收或征用设立了用益物权的不动产或动产，不仅影响所有人的权利，也影响了用益物权人的权利，只补偿所有权人而不对用益物权人进行补偿的做法不合情理。[注4]《民法典》和原《物权法》未对集体建设用地使用权做出具体规定，特别是未将之规定为用益物权并明确使用权人有权取得相应土地补偿，是考虑到我国农村土地制度改革正在深化，需要通过总结改革试点经验不断加以完善，需要为将来集体建设用地使用权制度立法的进一步完善预留空间。[注5]
2021年修订后的国务院《土地管理法实施条例》第32条授权省、自治区、直辖市制定征收农用地土地补偿费、安置补助费的分配办法，意图就在于对接《民法典》第327条、第338条的规定，从而在集体土地征收补偿中实现对土地承包经营权人、宅基地使用权人等用益物权人的权益保护。因此，在集体土地征收中，土地承包经营权人和宅基地使用权人有权参与土地补偿费的分配。但是，《民法典》第344条将作为用益物之一的建设用地使用权的客体仅限定于国有土地，对于集体建设用地使用权则未作具体规定，仅在第361条规定“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理”。[注6]因此，从严格意义上讲，集体建设用地使用权并非我国现行法定的用益物权。尽管2019年修订的《土地管理法》对集体建设用地的相关规定做出了重大修订，其第63条规定依法规划为商业、工业等经营性用途、且经依法登记为集体经营性建设用地，可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，从而使集体经营性建设用地无需被征收为国有，就可以直接进入市场流转。但是，无论集体建设用地使用权通过何种方式取得，现行《土地管理法》和《土地管理法实施条例》，均未涉及集体建设用地被征收时其使用权人的土地补偿分配问题。
因为我国《民法典》和现行土地管理法律法规等，没有为集体建设用地使用权人向征收部门主张土地补偿提供法律依据，其向征收部门主张土地补偿费存在障碍。因此，在前述案例中，安鑫公司作为集体建设用地使用人难以向强庄城市更新指挥部主张土地补偿费。
三
集体建设用地使用权人向村集体主张土地补偿或赔偿的实务困境
在使用期限尚未届满的情况下，集体经营性建设用地使用权人面临土地征收，能否依据其取得土地使用权的合同或协议等，向转让使用权的农村集体经济组织（简称村集体）主张土地补偿呢？在司法实践中，这种主张通常较难得到法院的支持。
首先，使用权人取得集体建设用地使用权合同的有效性难以得到法院的认可。在2019年修订之前，《土地管理法》对集体经营性建设用地使用权的出让、出租等设有严格的限制，该法第43条规定除兴办乡镇企业及经批准的集体公共设施、公益事业建设外，任何单位和个人只能申请使用国有土地进行建设；第63条则规定除符合利用总体规划依法取得建设用地的企业因破产、兼并等导致的土地使用权转移外，集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。2005年，原国土资源部曾发布《关于坚决制止“以租代征”违法违规用地行为的紧急通知》（国土资发[2005]166号），规定除符合《土地管理法》第63条规定情形外，禁止任何地方政府、有关部门及单位和个人“以租代征”集体土地，即禁止任何部门、单位和个人通过受让、租用等方式占用农民集体土地用于非农业建设。原国土资源部这一通知中的集体土地租赁，实际上涵盖了集体土地使用权出让等，按照这种理解，除2019年修订之前《土地管理法》第63条规定的特定情形外，取得集体建设用地使用权的合同，几乎都可以被认定为无效的租赁合同。[注7]因此，在《土地管理法》2019年修订之前的司法实践中，法院通常依据该法第63条等规定，否定转让集体建设用地使用权合同的效力。[注8]在2019年《土地管理法》修订之后，虽然其第63条允许符合规划用途且经依法登记为集体经营性建设用地，可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。但是，法院往往基于“法不溯及既往”、案涉集体土地未办理由农用转为非农用手续、未取得规划许可、未取得村民集体决议同意等理由，否定集体建设用地使用权转让合同的效力。[注9]
其次，即使使用权人取得集体建设用地使用权合同的效力得到认可，法院也可能否定该等合同中约定土地征收补偿归使用权人条款的效力。比如，在“济南市历城区某村民委员会与曾某确认合同无效纠纷”案中，二审法院认为，《土地管理法》中有关集体土地使用权出让用于非农业建设时应当取得转为建设用地批准的规定，属于管理性规定，并不能否定集体土地使用权转让合同的效力，但是依照《土地管理法》及实施细则的相关规定，在集体所有土地征收时，土地补偿费归集体经济组织所有，涉案集体土地使用权转让合同关于土地补偿费归曾某所有的约定，违反了法律规定，应当认定该条款无效。[注10]在“辽源市某金属材料有限责任公司、长春汽车经济技术开发区某委员会等土地承包经营权纠纷”案中，法院则根据《村民委员会组织法》第24条规定的“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（七）征地补偿费的使用、分配方案；……”，以未经村民会议决议同意为由，否定了集体建设用地使用权转让合同中土地征收补偿归使用权人条款的效力。[注11]
再次，假使其取得集体建设用地使用权合同的效力得到法院认可，但如果使用权人据此合同提出的诉讼请求指向土地征收补偿款的分配，法院仍可能以涉及村民集体自治等理由驳回其起诉或诉讼请求。司法实践中，一般认为土地征收补偿费是对集体土地所有权的补偿，应当如何分配利用属于村民自治的范畴，法院未必能够作出更优于村集体的判断，所以法院应当避免介入此类纠纷。[注12]有法院认为，土地征收补偿费的使用和分配应当由本集体成员通过法定程序决定，从而驳回原告的分配请求。[注13]有法院认为，集体建设用地使用权人与所有权人之间对土地补偿款纠纷涉及到土地征收部门等依据相关土地征收补偿政策协调处理事务，不属于民事案件受理范围。[注14]
最后，假使其取得集体建设用地使用权合同的效力得到法院认可，使用权人据此就土地被征收而向村集体主张违约赔偿，村集体也可以不可抗力为由主张免责。学界一般认可，不可预见的土地征收拆迁行为构成不可抗力，可以适用《民法典》第590条的规定免除相关当事人的违约责任。[注15]在司法实践中，法院通常会支持村集体以土地征收拆迁构成不可抗力免责的抗辩主张，比如在“杨某与烟台市某人民政府某委员会房屋买卖合同纠纷”案中，法院支持了村民委员会关于土地征收拆迁构成不可抗力的主张，认为因土地征收拆迁导致的使用权人杨某的相关权益受限，与村委无关，该村委不应承担违约责任。[注16]在“谢某、广州市番禺区某合作经济社土地租赁合同纠纷”案中，法院认为涉讼《土地租赁合同》因被征收而且已移交他方使用，合同目的已无法实现，不可归责于双方当事人，故双方当事人对《土地租赁合同》的终止履行不存在违约行为和承担违约责任。[注17]
由此可见，集体建设用地使用权人依据其取得土地使用权的合同，向作为所有权人的村集体主张土地征收补偿或违约赔偿，在实务操作上存在重重障碍和困难。如果安鑫公司依据与强庄村委签订的取得土地使用权协议书，诉请强庄村委向其支付土地补偿费或违约赔偿，能否得到法院支持存在极大的不确定性。
四
集体建设用地使用权人取得土地征收补偿障碍的制度性化解
在土地征收实践中，通过支付合理对价取得集体建设用地使用权、甚至取得相关主管部门颁发的集体土地使用证的单位或个人，往往难以接受征收部门仅向其支付地上房屋和附着物补偿而缺少土地补偿的拆迁补偿方案，只能通过长期拒绝签订拆迁补偿协议和搬迁来争取更高的拆迁补偿金额，势必严重阻碍相关旧村改造、城市更新等工作的顺利如期推进，甚至发生不必要的社会矛盾和冲突。
但是，由于集体建设用地使用权人向征收部门主张土地补偿缺少法律依据，其向村集体主张土地征收补偿或违约赔偿又面临司法实务障碍，这种集体土地征收中常见的纠纷冲突，通常难以在现行法律制度框架内得到妥善解决。从根本上讲，这是由于我国当前土地管理制度改革未到位造成的。虽然2019年修订后的《土地管理法》规定，集体经营性建设用地可以不经国有化征收，而由作为土地所有权人的村民集体直接通过出让、出租等方式交由单位或个人使用，放开了建设用地使用人必须使用“国有土地”的限制，从而使土地一级市场由原来国家“一元供给模式”，调整为国家、集体“二元供给模式”。[注18]但是，对于原来建立在严格限制集体建设用地出让、且集体建设用地使用人仅限于村集体基础上的土地征收补偿制度，2019年修订后的《土地管理法》以及新的《土地管理法实施条例》并未作出与允许集体经营性建设用地直接入市相呼应的调整，未将该等土地使用权人明确为土地征收中独立的补偿对象，从而使之具有与集体土地承包经营权人、宅基地使用权人相同的法律地位和权利。因此，集体建设用地使用权人土地征收补偿权益的实现，依然有赖于我国土地管理制度改革的深化和相关配套法律规范的到位。
2014年12月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权“同等入市、同权同价”，构建城乡统一的建设用地市场的改革目标。2018年12月23日，十三届全国人大常委会第七次会议上，国务院《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》中，指出赋予集体建设用地与国有建设用地同等权能，实现城乡土地平等入市、公平竞争，可以培植市场信心，激发农村土地资源活力，并建议参照同类、同用途国有建设用地，对集体经营性建设用地进行入市管理等。因此，集体经营性建设用地在使用权能上与国有建设用地是相同的，应当成为我国物权体系中的用益物权，而通过出让、入股等方式取得集体经营性建设用地的使用权人可以据此请求取得土地征收补偿权益。[注19]
通过威科先行法律数据库查询2018年以来公布的集体土地征收补偿相关规范性文件发现，除2019年修订后的《土地管理法》和2021年修订后的《土地管理法实施条例》的相关条款外，在国家层面上没有其他更为细化、明确的土地征收补偿规范，更遑论对集体建设用地使用权人土地征收补偿权益的明确。在地方层面上，只发现2021年惠州市人民政府《关于印发<惠州市集体土地征收与补偿办法>的通知》（惠府(2021)27号）第54条直接明确，在集体土地征收中，应当对工业、商业等非住宅房屋所占用集体土地的使用权进行补偿。[注20]还有一些地方则通过提高对集体土地上的非住宅房屋、建筑物和构筑物补偿标准，或者在对地上房屋等补偿之外再按用地面积向使用权人支付奖励等方式，变相地对集体建设用地使用权人进行土地补偿，比如2023年衢州市人民政府《关于印发<衢州市区集体土地房屋征收补偿安置办法>的通知》第三条第（四）项规定，按照重置成本的3倍对集体土地上的非住宅房屋进行征收补偿；[注21]2019年丽水市人民政府《关于印发<丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿管理办法>的通知》第39条规定对集体土地上的商业用房按市场评估价格补偿，对工业用房按重置价格结合成新及土地评估进行补偿，并按每亩10万元的标准给予使用权人奖励；[注22]2022年哈尔滨市人民政府《关于哈尔滨市集体土地征收审批（审核）及补偿安置工作的实施意见》第二条第（二）款第2项规定，“对征收集体建设用地上非住宅的建筑物和构筑物，应当参照国有土地非住宅房屋征收相关标准,制定集体建设用地房屋补偿方案，以货币方式进行补偿”。[注23]但是，能够查询到的其他大多数地方关于集体土地征收安置补偿规范中，基本上都仍然未涉及对集体建设用地使用人进行土地征收补偿的问题。[注24]
由此可见，在法律规范层面上，真正落实党中央、国务院《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》确立的集体建设用地与国有建设用地“同等入市、同价同权”的改革目标，配置到位与允许集体建设用地直接入市相呼应的土地征收补偿制度，才能够从根本上化解集体建设用地使用权人实现土地征收补偿权益的各种障碍。
五
代结语
2023年7月，济南市自然资源和规划局发布《济南市征收集体土地房屋补偿办法（征求意见稿）》，其中第3条明确征收集体土地房屋中的被补偿人，包括该等土地上非住宅房屋的所有权人以及土地使用权人；第27条第1款规定，集体土地上商业、工业等营业用房的征收补偿由房屋补偿、土地使用权补偿构成；第27条第2款则规定，该等营业用房房屋的补偿以评估重置价结合成新确定，土地使用权补偿结合被补偿人取得土地使用权的费用评估确定。[注25]
虽然，《济南市征收集体土地房屋补偿办法（征求意见稿）》规定的集体土地上营业用房及土地使用权的征收补偿标准，与《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第30条规定的征收国有土地上非住宅房屋的货币补偿标准相比，[注26]仍然存在明显差异。但是，这一征求意见稿中毕竟明确了集体土地征收中建设用地使用权人的土地征收补偿权益和实现路径等，终于朝着集体建设用地与国有建设用地“同价同权”改革目标，迈出了具有实质意义的一步。
注释及参考文献
作者简介
|
|
路成华 国浩济南合伙人 |
民商法学博士，研究方向为债权法、公司法。主要执业领域为民商事争议解决、金融票据、企业投融资、公司运营、建设工程及房地产等。
邮箱：luchenghua@grandall.com.cn
（国浩济南合伙人安树军、栾涛和杨凯等亦对本文写作有贡献，特此感谢。）
【 特别声明：本篇文章所阐述和说明的观点仅代表作者本人意见，仅供参考和交流，不代表本所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。】
