国浩视点 | 证券行政处罚裁量规则下中介机构陈述申辩的新思路

“严监严管”是2024年资本市场的主题词之一。中介机构作为证券市场的“看门人”，加强中介机构监管，提高中介机构执业质量，是从源头上提高上市公司质量、促进资本市场高质量发展的必然要求，因此，在“一案多查”的执法要求下，证券监管部门在2024年充分落实对中介机构的严监管、严问责，中介机构面临极大的监管风险。

2024年6月29日，中国证监会、公安部、财政部、中国人民银行、金融监管总局、国务院国资委等六部门发布《关于进一步做好资本市场财务造假综合惩防工作的意见》，针对打击和防范财务造假面临的新形势和新问题，中国证监会与各部门多管齐下形成合力，重拳整肃财务造假。中介机构未勤勉尽责违规的打击力度进一步加大，除财产罚加重外，影响更大的“资格罚”的使用频率也在增加。在此监管环境下，中介机构在行政处罚程序中如何做好应对，如何有效抗辩值得讨论，正值中国证监会发布《中国证监会行政处罚裁量基本规则》（以下简称“《裁量规则》”），对行政处罚裁量相关问题予以明确。本文拟在对过往案件梳理的基础上，结合《裁量规则》讨论中介机构在行政处罚中的有效抗辩问题，以期对未来中介机构有效申辩有所帮助。

在讨论中介机构行政处罚中申辩有效性问题前，本文拟先对近三年中介机构行政处罚的整体情况做一概述。

(一) 中介机构处罚案件数量

2022年至2024年，中介机构因未勤勉尽责受到行政处罚案件的数量分别为27件、25件与43件，其中涉会计事务所的案件78件，涉证券公司的案件7件，涉律师事务所的案件3件，涉资产评估机构的案件6件，涉资信评级机构1件。会计师事务所除在上市公司融资、收购等资本运作项目中提供证券服务外，还承担上市公司的年度审计工作，因此是中介机构中违规风险最高的主体。

(二) 中介机构整体罚没情况

2022年至2024年，中介机构因未勤勉尽责受到行政处罚案件的罚没情况如下图所示：

可以明显看出，对中介机构处以高倍数罚没的案件数量逐年增加，一方面是由于监管部门对财务造假的打击力度不断加大，另一方面则源于证券资本市场已逐渐完成2005年《证券法》向2019年《证券法》的过渡，2024年度适用2019年《证券法》作出处罚的案件比例已达62.79%，因此新法中大幅提高的业务收入罚没倍数与固定金额罚款幅度的威力得到明显释放。

鉴于《裁量规则》统一了各类处罚的裁量尺度，因此《裁量规则》同样适用于倍数罚款，2019年《证券法》罚没倍数幅度扩大后，处罚裁量口径也将同比扩大。具体到中介机构的处罚裁量尺度，结合《裁量规则》第6条对于幅度罚款的从轻、一般、从重裁量阶次的规定可知，中介机构未勤勉尽责案件从轻处罚为业务收入1~3倍以下罚款，一般处罚为业务收入3~6倍以下罚款，从重处罚为业务收入6-10倍以下罚款。在新旧法过渡初期，监管部门仍较为“保守”地适用1~3倍以下罚款的从轻标准，但随着《裁量规则》统一裁量尺度以及坚决打击财务造假的力度不断加大，相信未来中介机构未勤勉尽责的处罚倍数会有明显上升，3~6倍以下罚款的一般处罚或将成为常态。

(三) 申辩情况

2022年至2024年，当事人提起陈述申辩的案件数量分别为21件、22件与29件，分别占当年总体案件的77.78%、88%与62.79%。其中当事人陈述申辩理由被监管部门部分采纳的案件分别为13件、7件与10件，采纳比例分别为61.9%、31.82%与34.48%。相较于其他类型的证券违法行政处罚案件，中介机构提出陈述申辩以及陈述申辩理由被采纳的比例较高。

采纳比例较高对于中介机构提出陈述申辩是积极的信号，但同时需注意到，监管部门采纳的陈述申辩理由主要针对案件的客观事实，对于案件定性的影响较小，采纳结果也仅为对事实的部分调整，对处罚结果的作出未产生实质影响。

(四) 中介机构常见陈述申辩理由

通过梳理近三年中介机构提出的陈述申辩理由情况，可以将常见的申辩理由分为三类：事实类申辩，情节类申辩，程序性申辩。

1.事实类申辩

即对于违法事实不成立的抗辩。中介机构主要从两个方面提出此类申辩，一是主张其在提供证券服务过程中已勤勉尽责，具体说明其履职符合执业准则要求；二是否认监管部门认定的事实，提供相关证据证明其对于上市公司明显异常的风险已充分关注，并履行相应程序消除怀疑，因此不存在未勤勉尽责的情况。此外，中介机构主张上市公司存在系统性造假、恶意造假，进而主张其尽勤勉尽责也无法发现的频率也较高，也属于事实类申辩的一种，但对于该理由成立的核查仍应回归前述两方面申辩。

2.情节类申辩

即对于违法情节轻微，应免于处罚或从轻、减轻处罚的抗辩。中介机构提出频率较高的情节类申辩事由主要包括：对于上市公司造假没有主观故意；积极配合监管调查；本案与同类案件相比处罚过重等。但此类情节申辩的采纳程度极低，监管部门往往仅简单回应在量罚过程中已考虑相关情节，或本案与其他案件不能简单类比因此不采纳类案的理由。

3.程序类申辩

即对于监管部门处罚程序违法或存在瑕疵的抗辩。中介机构提出频率较高的程序类申辩事由主要包括：处罚时效经过；罚没金额计算错误；前期已受到行政监管措施，因此一事不二罚；调查过程中调查人员违反《行政处罚法》等程序要求等。基于行政机关内部严格的查审机制，作出行政处罚事先告知前，案件的事实理由及调查程序均会受到严格的审查，因此在行政处罚陈述申辩阶段主张程序类申辩的成功率也较低。实践中，若中介机构能够提供充分证据证明应区分案涉造假项目与其他项目业务收入的，关于罚没金额计算错误的申辩可能被采纳，其他缺少证据支持的程序性申辩受到采纳的概率较低。

(五) 近年陈述申辩采纳情况梳理

如前所述，中介机构提出陈述申辩以及陈述申辩理由被采纳的比例较高，2022年至2024年，当事人陈述申辩理由被监管部门部分采纳的案件分别为13件、7件与10件。经梳理以上申辩理由被采纳的案件，可分为以下三类：

1. 补充的履职证据被采纳

证券中介机构的工作工作量大、复杂性高、专业性强，并且信息披露违法违规案件往往时间跨度较大，多年的工作底稿也为监管部门增加了极大的工作量，因此调查难度较高，监管部门对相关事实的认定可能存在遗漏、误判的情况。通过积极申辩，补充提交履职证据，说明履职情况，充分还原事实全貌，减轻行政责任的同时更有助于提升监管部门执法公正性。需提醒注意的是，陈述申辩以说明履职过程已勤勉尽责为核心，不少案件中虽然中介机构指出监管部门认定事实有误得到采纳，但未进一步说明已勤勉履职，最终仅是调整事实表述，未影响处罚结果。

2. 业务收入相关调整

《证券法》第213条关于证券服务机构行政责任的规定中，倍数罚款以其业务收入为计算基数。在计算审计机构业务收入时，应扣减增值税，监管部门已在多起案件中认可该观点并对罚款作出相应调整。然而，在监管内部对该计算方式形成统一意见之后，未来的执法中应不会再出现此种做法。从实践来看，2024年已没有此类处罚案件。在一些案例中，中介机构主张根据拆分原则确定收入，但监管部门以未提供证据为由未采纳相关申辩，未来或许可以探索通过充分举证主张拆分认定审计费用的可行性。

3. 未披露采纳意见内容

实践中有较多案例，监管部门未具体说明采纳的申辩意见，仅告知已对违法事实或量罚幅度进行调整。猜测是鉴于经陈述申辩调整后的相关事实已非被处罚人的违法事实，因此监管部门出于保护被处罚人等考虑，未进一步披露相关事实。2024年10件申辩被采纳的案件中，即有7件未具体披露采纳意见内容。

如前所述，中介机构提出的事实类申辩主要是主张其在提供证券服务过程中已勤勉尽责，即使上市公司确实存在造假，中介机构也不应承担责任，可以将之归纳为“该做的都做了”。针对事实类申辩，证券监管部门的回复则通常为：中介机构未关注到项目中的明显异常事项、中介机构未严格执行职业规范、中介机构工作底稿存在缺失等，可以将这些回复归纳为“该做的没做（好）”。中介机构“该做什么”以及“该怎么做”即成为事实类申辩的主要焦点。

(一) “该做什么”

中介机构的核心职责在于确保其出具的审计报告、法律意见书等文件的真实性、准确性与完整性。根据《证券法》第163条，证券服务机构需勤勉尽责，对文件内容进行核查与验证。然而，实践中争议的焦点往往集中于职责范围的界定。例如，当中介机构出具的文件出现失实内容时，监管部门通常认为其未尽到核查义务，而中介机构则可能主张失实内容超出其专业能力范围，或属于其他机构的职责领域。这种争议的背后，涉及对“特别注意义务”与“一般注意义务”的区分。

以保荐机构为例，其特别注意义务要求对无专业意见支持的内容进行独立调查与判断，而对其他中介机构出具的专业意见仅需承担一般注意义务，即关注是否存在“重大异常”或逻辑矛盾。

2022年发布的《关于注册制下提高招股说明书信息披露质量的指导意见》进一步明确了“合理信赖制度”：若中介机构已履行必要的调查与复核，可主张信赖其他机构的专业意见以规避责任。

然而，当公司存在系统性造假或恶意舞弊时，中介机构的责任边界变得更为模糊。例如浙江证监局〔2022〕31号案，上市公司与供应商、客户三方串通造假，会计师申辩主张由于固有限制无法发现，浙江证监局则认为，相关项目对于当年公司扭亏为盈具有决定性作用，会计师应当将该项目评估为存在重大错报风险和舞弊风险，关注到高毛利等异常情况，但会计师并未保持职业怀疑亦未有针对性的设计和实施进一步审计程序，未取得充分、适当的审计证据，并在此基础上作出恰当的职业判断，因此该会计师事务所仍被认定为未勤勉尽责。此类案例表明，即使公司造假手段复杂，中介机构仍需对重大异常保持警惕，否则难以以“无法发现”为由免责。

(二) “该怎么做”

勤勉尽责的标准并非抽象概念，而是具体体现在执业规则的执行细节中。以会计师事务所为例，监管部门认定未勤勉尽责的关键，往往在于中介机构是否严格遵循了审计程序、底稿记录等操作规范。在2024年的行政处罚案例中，函证程序缺陷成为高频问题：在39起会计师事务所被处罚案件中，31起涉及回函地址未核实、异常情况未追加调查等瑕疵，占比高达79.49%。对于此类受到监管重点关注且客观性极强的审计程序，中介机构务必提高警惕，“做好该做的事”。

此外，中介机构在“该怎么做”层面还存在共性短板：一方面，部分机构过度依赖公司提供的信息，缺乏独立验证；另一方面，对高风险事项（如关联交易、代收款安排）的敏感性不足，部分案件中即使发现了异常，但未进一步采取验证程序，最终仍受处罚。值得注意的是，中介机构在申辩中常以“已执行必要程序”为由抗辩，但均需有底稿证据支持，若底稿记录不完整或程序存在明显漏洞，监管部门多会驳回其主张。

(三) 中介机构事实类申辩的相关启示

从监管视角看，处罚的目的并非苛责中介机构的核查做到“事无巨细”，而是通过监管倒逼其守住“看门人”职责。例如，在“合理信赖制度”中，监管部门允许中介机构在履行调查与复核后免责，但同时也强调“重大异常”必须触发进一步核查。这种平衡既体现了对专业分工的尊重，也强化了对关键风险点的把控。未来，随着注册制改革的深化，中介机构需进一步细化执业标准，尤其在数据交叉验证、异常信号识别、底稿留痕等方面提升规范性，方能在监管应对中占据主动。

因此，对于中介机构而言，履职的核心考量可归纳为三点：其一，如何在合理信赖其他机构意见的同时，避免因过度依赖而失责；其二，如何做好“充分核查”，尤其是在发现系统性造假的公司存在重大异常时；其三，如何通过完备的底稿记录与程序执行，证明自身已勤勉尽责。

2025年1月17日，中国证监会发布《中国证监会行政处罚裁量基本规则》，该规则于2025年3月1日起施行，将会是证券监管领域的行政裁量权基准制度。《裁量规则》的出台为中介机构未勤勉尽责案的申辩提供了新思路，尤其是对于情节类抗辩事由。若《裁量规则》能够得到充分落实，未来中介机构申辩的有效性与成功率或将进一步提升，结合《裁量规则》的具体规则讨论如下：

(一) 类案同罚

证监会有关部门负责人就《裁量规则》答记者问时特别强调，《裁量规则》的出台的背景之一即稳定市场预期，对于避免行政执法类案不同罚的现象具有重要意义。从此前的监管实践来看，不少中介机构提出“类案同罚”，然而，监管部门往往以“不同案件的违法事实和情节不同，不能简单类比”等为由，不采纳相关申辩。

《裁量规则》第4条明确规定，对同一时期类别、性质、情节相似的案件，处理结果应当基本均衡。即正式明确“类案同罚”要求。未来中介机构申辩时可以尝试从类案时效性、类别、性质、情节等方面做更加充分的说明对比，以主张适用该条款对案件作出“类案同罚”。

(二) 主动采取补救措施，消除危害后果的，应减轻处罚

《裁量规则》第9条规定，主动采取补救措施，消除违法行为危害后果的，应减轻处罚。此外，《裁量规则》第7条规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，应不予处罚；《裁量规则》第10条规定，主动减轻违法行为危害后果的，应从轻处罚。由此可见，采取补救措施消除违法后果是监管部门重要的情节考虑。

在具体操作方面，对于中介机构未勤勉尽责案件，较易实现的是会计师推动上市公司进行会计差错更正。在上市公司信息披露违法违规案件中，上市公司主动进行会计差错更正是常见的从轻情节。相应地，若中介机构能够主动发现上市公司财务数据有误的，与上市公司沟通要求进行会计差错更正的，对于中介机构行政处罚阶段的陈述申辩是有利的。尤其是会计师有能力发现并督促上市公司进行会计差错更正，及时减轻前期错误披露造成的影响。

(三) 受他人诱骗实施违法行为的，应减轻或从轻处罚

《裁量规则》第9条规定，受他人严重诱骗实施违法行为的，应减轻处罚；《裁量规则》第10条规定，受他人诱骗实施违法行为的，应从轻处罚。此外，《裁量规则》第24条释义部分明确，受他人诱骗指“受到引诱、欺骗，因被蒙蔽而实施违法行为”，受他人严重诱骗指“被引诱、欺骗而产生重大认识错误，导致违法行为发生”。

实践中中介机构经常提出的“因上市公司系统性造假导致无法发现”事由与前述规定重合，未来中介机构申辩时可结合前述条款主张减轻或从轻处罚。需注意，即使有前述“诱骗条款”，若中介机构未勤勉尽责，未注意到上市公司系统性造假中出现的明显异常的，即无法主张构成“重大认识错误”，其提出受到引诱欺骗可能仍无法获得支持。

(四) 对投资者权益损害较小的，可以从轻处罚

《裁量规则》第10条规定，对资本市场投资者、交易者权益损害较小的，可以从轻处罚。与之相关的，《裁量规则》第10条亦规定，对资本市场秩序影响较小的，可以从轻处罚。违法行为对于资本市场秩序的影响较为抽象，该条款的具体适用可能需要更为充分的说理与证据支持。但对于判断上市公司信息披露违法行为对投资者的损害影响则容易量化。

具体而言，中介机构可以尝试论证信息披露违法行为不具有民事赔偿层面的重大性，进而主张情节抗辩。根据《最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》第10条规定，被告能够证明虚假陈述不具有重大性的，可以主张不承担民事责任。证券虚假陈述民事诉讼的目的旨在填补投资者损失，然而，基于“买者自负”的原则，要求上市公司对虚假陈述期间内投资者所有的损失均承担“兜底”责任对于上市公司并不公平，因此仅在虚假陈述对于投资者决策具有重大性时，上市公司才承担赔偿责任。结合《裁量规则》与前述司法立场可知，投资者的损失与不具有重大性的信息披露违法行为间不具有因果关系，相应的，中介机构未勤勉尽责的行为对投资者的损害也较小，可以主张从轻处罚。中介机构除结合司法解释相关条款论证不具有重大性外，当前已有市场第三方机构有能力对虚假陈述的重大性进行测算，中介机构也可提供相关专家意见予以佐证。

(五) 如实陈述、积极配合查处的，可以从轻处罚

《裁量规则》第10条规定，如实陈述，积极配合查处的，可以从轻处罚。实践中有较多中介机构申辩时会提出该事由，而监管部门则简单回应在量罚时已考虑相关情节。但《裁量规则》明确相关情节是有意义的。根据《裁量规则》第6条规定，中介机构未勤勉尽责案件从轻处罚为业务收入1~3倍以下罚款，一般处罚为业务收入3~6倍以下罚款，从重处罚为业务收入6-10倍以下罚款。因此，若中介机构提出积极配合查处等主张后，监管部门仍拟处罚3倍以上罚款的，中介机构可以结合《裁量规则》规定提出相关事由。

(六) 认错认罚的，可以从轻处罚

《裁量规则》第10条规定，中介机构对违法事实没有异议，签署认错认罚具结书的，可以从轻处罚。若中介机构认可相关违法事实，不作抗辩而启动认错认罚程序的，为维护中介机构利益，其可以同时采取其他措施。在中介机构已经自认违法事实的前提下，后续其大概率会作为被告参与证券虚假陈述民事赔偿。然而，认错认罚仅为酌定从轻情节，中介机构可以结合财产罚、声誉、处罚影响、诉讼影响等多方面，主动赔偿投资者损失，进而主张主动减轻危害后果、采取补救措施消除危害后果等应当从轻减轻事由。此外，中介机构还可尝试申请适用当事人承诺制度。以上措施均是在中介机构已经自认违法事实的前提下实施，较仅认错认罚而言，可能更有利于中介机构利益。

(七) 切忌对抗监管加重处罚

除前述从轻减轻情节外，中介机构还需注意《裁量规则》第11条规定从重处罚情节，尤其是其中关于对抗监管，破坏证据的相关情节。在监管实践中已出现多起对抗执法的案件，最终中介机构责任人员受到严重处罚，甚至受到市场禁入处罚，应当以此为戒，切不可一错再错。

针对中介机构未勤勉尽责案件如何进行陈述申辩，结合前文的讨论，笔者提出如下建议：

(一) 服务勤勉尽责，做好底稿工作

中介机构需将勤勉尽责的理念嵌入日常执业全流程。遵守执业规则是中介机构勤勉尽责的基础，同时也是中介机构主张责任豁免的依据，若中介机构的行为符合执业规则要求，则不应承担未勤勉尽责的责任。因此，中介机构及其从业人员应当熟悉执业规则，保持对规则更新情况的关注并定期开展培训，杜绝“无知”执业，并应在服务过程中严格执行相关规则，做到勤勉尽责。

工作底稿是证券服务机构证明勤勉尽责的证据，也是证券监管部门作出处罚的主要依据。在服务过程中，中介机构应当做好底稿管理工作，避免因底稿管理不善出现遗漏、缺失的情况。出现违规风险被证券监管部门调查时，中介机构应从底稿中寻找陈述申辩的依据，而非信口直称已勤勉尽责，完备的工作底稿是中介机构提出陈述申辩的“有力武器”，也是最主要的防线。已有多个案例中监管部门直接指出拟被处罚主体的陈述申辩理由“多为主观论述，缺乏底稿等客观证据支持”，相关理由不会被采纳。

勤勉尽责提供证券服务是中介机构最基础也最重要的工作内容，中介机构务必严格执行业务规则，争取真正做到“只有高明的造假者，没有疏忽的看门人”。

(二) 及时寻求专业帮助

中介机构面对监管调查时，应第一时间寻求专业律师的帮助。自首次被监管调查至被正式立案的间隔时间较长，律师的提前介入可以协助中介机构做好专业应对，进行有效申辩。在事实申辩方面，律师可以协助梳理案件情况，中介机构的工作具有工作量大、复杂性高、专业性强的特点，调查难度较高，律师配合梳理案件事实并向监管部门充分说明，将风险止于正式立案前。在程序申辩与情节申辩方面，专业律师可以有效挖掘案件中的程序性瑕疵与情节申辩空间，尤其是在案件尚处于初步调查阶段时。此外，律师可以为中介机构在行政处罚阶段争取从轻处罚，并着手同步做好对证券虚假陈述民事赔偿诉讼的准备工作。

(三) 积极配合监管工作

自受到调查时起，中介机构即应主动配合监管工作，主动配合提交底稿材料，同步可以启动内部整改程序并向监管部门及时提交报告，表明纠错态度，为后续减轻处罚奠定基础。在此过程中，对抗监管调查或实施证据毁损无异于自毁防线，监管调查的本质是还原事实而非“有罪推定”，中介机构唯有通过程序合规、证据完备、态度诚恳的三重配合，方能在复杂情势中争取最优解。

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