国浩视点 | 破产程序中无偿收回闲置土地使用权的劣后清偿问题研究

破产程序本质上是将债务人全部财产予以概括集中执行与分配的法律过程，其核心在于将债务人财产归属于全体债权人（不考虑保留部分出资人权益的重整），并依据各债权人所属的价值位阶实现顺位与比例清偿。近年来，受房地产市场下行影响，部分前期囤积土地但未能及时开发的房地产企业陷入破产困境。这些企业名下的土地常因长期闲置而面临被行政机关无偿收回的法律后果。无偿收回行为在破产程序中如何定性，其产生的法律后果在债权清偿顺位中如何安排，涉及司法权与行政权的协调，是破产审判实践中的难点。本文以最高人民法院对该行为“属于行政处罚”的定性为基点，系统探讨其在破产程序中的劣后清偿地位及相关程序衔接问题。

根据《土地管理法》第三十八条规定及《城市房地产管理法》第二十六条的规定，超过动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权，其具体认定与操作则由《闲置土地处置办法》进一步细化。

最高人民法院行政审判庭在给司法部立法四局的《关于无偿收回土地使用权法律性质等有关问题的复函》中认为：“行政机关作出无偿收回闲置土地使用权决定……我们倾向于该行为属于行政处罚。”这一倾向性意见在司法实践中具有决定性指引意义。其认定逻辑在于：对于国有土地使用权人“超过出让合同约定的动工开发日期满两年未动工开发的”这一违法状态，以彻底剥夺财产权（土地使用权）为内容，具有明显的惩戒性，完全契合行政处罚的定义。该定性与原国家土地管理局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》（〔1997〕国土法字第 153 号）第五条的规定精神相一致。因此，在破产法语境下讨论该问题，须明确无偿收回闲置土地使用权是“行政处罚”这一前提。

收回闲置土地使用权的直接法律效果是国有建设用地使用权注销登记，土地使用权收归国家，该形式上区别于传统金钱处罚。然而在破产债权债务清理框架内，该行为实质上构成一项债权，即行政机关基于公法处分行为而享有的、请求债务人移转土地使用权的物权请求权。因此，自然资源主管部门应当依法向管理人申报该项债权。尽管《企业破产法》第一百一十三条未明确列举行政处罚之债的清偿顺位，但基于该债权的惩戒性质，破产法理论与司法实践已形成明确共识：其清偿顺序应当劣后于普通破产债权。这一立场既符合“惩罚性债权劣后清偿”的破产法理，也体现了破产程序公平保护全体债权人、避免将行政惩罚成本转嫁于私权主体的价值取向。

(一) 司法政策的明确指引

《全国法院破产审判工作会议纪要》第二十八条明确指出：“破产债权的清偿原则和顺序。对于法律没有明确规定清偿顺序的债权，人民法院可以按照人身损害赔偿债权优先于财产性债权、私法债权优先于公法债权、补偿性债权优先于惩罚性债权的原则合理确定清偿顺序。因债务人侵权行为造成的人身损害赔偿，可以参照企业破产法第一百一十三条第一款第一项规定的顺序清偿，但其中涉及的惩罚性赔偿除外。破产财产依照企业破产法第一百一十三条规定的顺序清偿后仍有剩余的，可依次用于清偿破产受理前产生的民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权。”该规定为处理惩罚性公法债权提供了直接的操作指南。

(二) 立法修订的动态印证

这一司法立场在立法修订过程中亦得到重视和吸收。《企业破产法（修订草案）》第一百六十二条第一款第（九）项，明确将“破产申请受理前破产人未支付应付款项的滞纳金、民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等具有惩罚性的债权”的清偿顺位劣后于普通债权。这反映了将修订的立法层面对于行政处罚这类惩罚性债权在破产程序中应处于末位清偿顺位的肯定趋势。

(三) 法理基础的深层支撑

市、县国土资源主管部门因土地闲置而收回土地使用权，本质上是基于《土地管理法》《城市房地产管理法》《闲置土地处置办法》等规范作出的行政处罚行为。其目的在于制裁土地闲置行为，优化土地资源配置，防止社会资源浪费。在此情形下，债务人（土地使用权人）通常已全额支付了土地出让金，履行了合同对价义务，不存在欠付价款的问题。债务人已支付相应对价的资产（土地）因处罚而被收回，那么，与该土地开发利用相关联的普通债权（如勘察、设计、施工、材料供应等基于正常经营活动产生的债务）将无法从该土地价值中获得任何清偿。这实质上是利用行政处罚程序，使行政机关获得了“超优先”的个别受偿地位，而将其他普通债权人排除在清偿之外。

(一) 破产受理前已作出生效收回决定

若由市、县国土资源主管部门在破产申请受理前已向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，且已完成注销国有建设用地使用权登记，该闲置土地一般不再列入债务人财产范围。但需注意以下例外情形：

1. 视为个别清偿的可撤销行为

若在破产受理前六个月内，因国有建设用地使用权人逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回土地权利证书的，而由市、县国土资源主管部门通过直接公告方式注销上述登记、证书的，因该行为在效果上构成对特定主体的个别清偿。因上述行为不符合使债务人财产受益等例外情形，且债务人已陷入债务危机，管理人可依据《企业破产法》第三十二条，请求撤销该行为。

2. 通过强制执行程序完成收回

若在破产受理前六个月内，市、县国土资源主管部门已向人民法院申请强制执行《收回国有建设用地使用权决定书》，并在破产受理前执行程序已终结的，基于司法行为的公定力，该收回行为不属于可撤销的个别清偿，此情形可适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（二）》第十五条规定。应当指出，若在破产受理时，上述强制执行程序尚未终结，则应依据《企业破产法》第十九条予以中止。此后，相关行政机关应向管理人申报债权，通过破产程序主张权利。

(二) 破产程序中闲置土地收回的时限争议

企业进入破产程序后，对于其在破产受理前已处于闲置状态的土地，市、县国土资源主管部门能否以“闲置时间持续”为由，在破产受理后作出收回决定，在实践中存在显著争议。

这一争议的核心在于：破产受理后的期间是否应计入认定土地闲置的“两年”期限？一种观点主张，闲置是一种持续的违法状态。只要土地客观上未依规开发，该状态便持续存在，不受破产程序启动的影响。行政机关在发现闲置满两年时（无论是否跨越破产受理日）即有权收回。另一种观点则认为，破产程序的启动构成一个重要的法律事件，应当中止或排除对债务人财产不利的行政期间计算。

笔者认为后一观点更符合破产法的立法目的与实践需求，其理由更为充分：

第一，《最高人民法院、自然资源部关于加强闲置土地司法查封和处置工作衔接的意见》第二条明确“人民法院查封期间不作为动工违约期，不计入闲置土地计算时间”。这一规定的法理在于，查封是公权力行为限制了权利人自主开发利用资产的资格，因此导致的闲置后果不应归责于权利人。破产程序同样是一种概况执行程序。自破产受理时起，债务人财产（包括土地使用权）的管理和处分权移转至破产管理人，债务人丧失自主经营和处分能力。管理人的核心任务是保全和最大化财产价值，以公平清偿全体债权人，而非继续原企业的经营性开发。此期间土地未能开发，根本原因在于破产程序的约束与管理人职责的限定，与债务人自身的“囤地”或“怠于开发”有本质区别。参照司法查封的精神，此期间理应从闲置时间中扣除。

第二，破产受理后，土地闲置状态的延续系由司法程序所致，而非债务人新的或持续的过错行为。因此，行政机关审查是否达到收回条件时，其判断基准应仅限于破产受理之前的闲置期间。即便在破产程序中作出决定，该决定也应是针对破产受理前已形成的状态进行评价和处理，而不应将破产程序本身导致的“闲置”作为处罚依据。

管理人对于债务人名下土地是否存在闲置风险，负有主动调查、报告并妥善沟通的职责。这并非基于明确的法律条文指令，而是根植于管理人法定职责的内在要求。《企业破产法》第二十五条、第二十七条规定管理人应当勤勉尽责的调查债务人财产状况，制作财产状况报告。土地作为重大资产，其价值稳定性关乎全体债权人利益。调查财产状况不仅包括权属与价值，更应涵盖财产上附着的一切法律风险。向市、县国土资源主管部门查询、核实土地闲置状况，是全面掌握财产真实状况的必要步骤。若因管理人疏于了解或沟通，导致土地被无偿收回（虽然通过上述分析，不应被收回）或资产处置时出现重大权利瑕疵，管理人可能面临问责风险。该全面掌握财产真实状况的依据，同样可参照《最高人民法院 自然资源部关于加强闲置土地司法查封和处置工作衔接的意见》第五条规定的精神，在管理人处置土地使用权时，应对外披露土地使用权权利限制的约定或者规定、欠缴的土地闲置费、规划调整及权利负担等信息，并在拍卖、变卖公告中予以提示。

综合上述分析，破产程序中无偿收回闲置土地使用权的清偿顺位问题，其解决路径已逐渐清晰。以最高人民法院“行政处罚”的定性为基石，遵循《全国法院破产审判工作会议纪要》确立的“惩罚性债权劣后”原则，并呼应《企业破产法（修订草案）》的立法趋势，该行为所产生的债权应在破产财产清偿顺位上明确劣后于普通破产债权。这一安排不仅符合破产法保障全体债权人公平受偿的核心宗旨，防止将行政机关的惩罚成本不当转嫁给其他无辜债权人，也体现了“私法债权优先于公法债权”“补偿性债权优先于惩罚性债权”的基本法理。然而，理论的厘清并未完全消弭实践中的张力。

未来，仍有待于在制度层面进一步协调司法权与行政权，并细化操作规则。建议在最终颁布的《企业破产法》修订文本中，明确将“无偿收回土地使用权”等导致财产剥夺的行政处罚所产生的债权，纳入惩罚性债权的范畴，并明确规定其劣后清偿地位。唯有坚持公平清偿的破产法根本原则，合理界定惩罚性公法债权的清偿位阶，方能真正实现优化资源配置、保护合法债权、规范市场退出的多重价值，为困境企业的有序退出或重生提供坚实的制度保障。

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