国家发改委：解读特色小镇与特色小镇建设新政

　国家发改委办公厅《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》解读

　　一、明晰了特色小镇和特色小城镇的概念

　　特色小镇和特色小城镇是两个概念，特色小镇是非镇非区的创新创业平台，特色小城镇是具有核心竞争力的行政建制镇的排头兵和经济发达镇的升级版。住房和城乡建设部公布的两批小镇名单是403个小城镇，不是特色小镇。国家体育总局公布的96个小镇名单包括特色小城镇和特色小镇两类，但没有严格区分。此次发改委办公厅印发的《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》(以下简称《通知)，不仅明晰了小镇建设的基本条件，还在文件后面附带了四个表格，事实上是对小镇指标体系的标准化设计，具有较强的定性定量指导意义。

　　《通知》明确了特色小镇的基本条件，即：立足一定资源禀赋或产业基础，区别于行政建制镇和产业园区，利用3平方公里左右国土空间(其中建设用地1平方公里左右)，在差异定位和领域细分中构建小镇大产业，聚集高端要素和特色产业，兼具特色文化、特色生态和特色建筑等鲜明美丽，打造高效创业圈、宜居生活圈、繁荣商业圈、美丽生态圈，形成产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活的创新创业平台。

　　《通知》同时明确了特色小城镇的基本条件，即：立足工业化城镇化发展阶段和发展潜力，打造特色鲜明的产业形态、便捷完善的设施服务、和谐宜居的美丽环境、底蕴深厚的传统文化、精简高效的体制改革，实现特色之处产业在镇域经济中占主体地位、在国内国际市场占一定份额，拥有一批知名品牌和企业，镇区常驻人口达到一定规模，带动乡村振兴能力较强，形成具有核心竞争力的行政建制镇排头兵和经济发达镇升级版。

　　二、需要重点研读的三个基本文件

　　关于特色小镇和特色小城镇发展的政策文件是小镇建设的基本纲领和风向标，是推进特色小镇和特色小城镇的行动指南。

　　目前，关于特色小镇和特色小城镇建设的政策文件及其解读有很多，在时间不充裕的情况下，可以重点研读以下三个基本文件，就可以基本掌握特色小镇和特色小城镇的大方向。这三个文件分别为：《国家发展改革委关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》(发改规划〔2016〕2125号)、《国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》(发改规划〔2017〕2084号)、《国家发展改革委办公厅关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》(发改办规划〔2018〕1041号)。

　　三、申报要盯着发改委

　　特色小镇和特色小城镇的申报曾经出现过多个部委、多个部门共同发起到部分部委、部分部门各自为政的情况。从国家发改委办公厅此次印发的《通知》精神来看，特色小镇和特色小城镇的申报工作已经完全由国家发展改革委主导，申报程序是从市、县发改部门开始逐级上报，省级发改委对特色小镇和小城镇要严格把关，再上报国家发改委。

　　四、奖补资金空手套走不通了

　　特色小镇和特色小城镇之所以能够掀起一股建设热潮，其核心原因就是很多投资主体和机构认为可以拿到国家无偿奖补资金或高额低息贷款。有鉴于此，《通知》明确指出特色小镇和特色小城镇由“命名制”转向“创建达标制”，特色小镇和特色小城镇奖补资金将“由事前补贴转为事中事后弹性奖补”。这意味着在“命名制”思维导向下“空手套资金”的路子走不通了，等待国家资金到位再启动的概念性特色小镇和特色小城镇建设主体将悄然离场。

　　五、搭建“政银对接服务平台”

　　特色小镇和特色小城镇的金融对接是小镇建设者最为关心的话题，尤其是资金从哪里来，重点支持方向是啥，一直比较模糊。《通知》明确指出，要“搭建政银对接服务平台”，以后小镇建设者可以直接和国开行、农发行、光大银行的省行直接对接了。

　　首先，政府主动搭建政银对接服务平台，引导金融机构逐年为符合高质量发展要求的特色小镇和特色小城镇在债务风险可控前提下提供长周期低成本融资服务，支持产业发展及基础设施、公共服务设施、智慧化设施等建设。

　　其次，省级发改委依据投融资信息表中体现的相关指标收集特色小镇信息，汇总银送省级开发银行、农业发展银行和光大银行，并会同省行完成尽调小镇信息报送总行，抄送国家发展改革委。

　　六、即将开始优胜劣汰

　　实事求是地讲，大家可能都感觉到近期特色小镇和特色小城镇建设“有点凉了”。之所以会出现这种现象，其重要原因就是住房和城乡建设部已经公布的403个特色小城镇和国家体育总局公布的96个特色小镇，并没有给大家带来所期望的效果。

　　首先，大家发现一些进入名单的特色小镇和特色小城镇并没有什么特色，甚至是被周边民众和投资人都不看好的项目或区域。其次，这些小镇名单公布后，并没有得到大家所期望的国家政策性资金注入，也没有看到这些进入名单的小镇会受到投资主体和金融部门的格外青睐。第三，社会上关于小镇建设的负面评价和负面报道越来越多，虽然这个苗头已经有所控制。

　　为此，《通知》明确指出，建设要由“多而广”转向“少而精”，在典型案例申报中规定每个省的数量不多于2个，也就是说典型案例可以是0个，可以没有，但不能任意多报，按这个申报速度，未来3年的典型案例也很难超过200个，每年大概50个左右，这与原来住房和城乡建设部在2016年提出3年打造1000个特色小镇的目标差距较大。

　　尤为重要的是，《通知》明确指出要对“已经公布的96个全国运动休闲特色小镇、两批403个特色小城镇”“持续开展评估督导和优胜劣汰”，并要求“适时公布整改名单，有关情况及时报送国家发展改革委”，“对创建名单意外的小镇和小城镇”也要“加强监测”“动态公布警示名单”。这个优胜劣汰机制的建立，不仅是巩固纠偏成果的需要，也是促进小镇建设回归正道，迈向高质量发展的正道。

　　七、强调地方营商环境

　　面对大量投资主体紧盯小镇奖补资金的现象，《通知》给出了两方面的回应：一是由“命名制”转向“达标创建制”，奖补资金由“事前奖补转为事中事后弹性奖补”，相当于堵住了“空手套白狼”的渠道;二是指出“立足各地区比较优势，全面优化营商环境，引导企业扩大有效投资，发展特色小镇投资运营商”，打造宜业宜居宜游的特色小镇和特色小城镇，培育供给侧小镇经济”，意味着对地方政府来讲，打造优良的营商环境才是发展的关键。

　　尤为重要的是，《通知》指出了地方机制政策的重点选项：“优化供地用地模式，合力安排建设用地指标，依法依规组织配置农业用地和生态用地，鼓励点状供地、混合供地和建筑符合利用。合理配套公用设施，切实完善小镇功能、降低交易成本。推行特色小镇项目综合体立项，允许子项目灵活布局。鼓励商业模式先进、经营业绩优异、资产负债率合理的企业牵头打造特色小镇，培育特色小镇投资运营商”。这是自国家推出特色小镇和特色小城镇建设以来最为全面、最为落地的政策工具建议，为地方政府和企业在打造小镇过程的土地问题、责任边界问题和支持什么样的小镇投资主体等问题作了相对详细的说明。

　　八、更加强调“产业立镇”

　　产业、人口集聚是特色小镇和特色小城镇建设的基础和目标。《通知》指出，特色小镇和特色小城镇建设要“坚持产业立镇”“以引导特色产业发展为核心”，并将“宜业”放在了“宜居”“宜游”之前，将“经济发展”放在了“公共服务”“绿色生态”之前。这意味着，小镇建设必需以产业建设和经济发展为核心，并兼顾“宜居”“宜游”，并注重为产业发展而提升“公共服务”“绿色生态”，而不是相反。在某种程度上反驳了小镇建设就是打造旅游休闲目的地、就是打造公共服务综合体、就是新型产业地产的错误说法。

　　九、建立申报长效机制

　　“申报无门”和“申报多门”是特色小镇和特色小城镇建设的重要问题之一。但从现在开始，这个问题解决了。《通知》明确，从今年9月开始，各级发改部门逐级申报第一批典型特色小镇和特色小城镇，12月底再申报一批，国家开发银行、农业发展银行和光大银行总行将开辟绿色通道，在2019年1月底完成评审和融资服务，落实相关政策性资金，并将批复投放情况报送国家发展改革委。以后，每年12月都会申报一批特色小镇和特色小城镇，包括整改名单和新创建名单。

　　十、建设强调高质量发展

　　特色小镇和特色小城镇发展将进入高质量发展阶段。首先，《通知》明确指出，特色小镇和特色小城镇是新型城镇化和乡村振兴的重要结合点，是促进经济高质量发展的重要平台。其次，《通知》认为“概念不清、盲目发展及房地产化苗头得到一定纠正”，未来小镇发展的重点是巩固纠偏成果、有力有序有效推动高质量发展。最后，以规范纠偏、典型引路、服务支撑为重点建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制。

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