林伯强：发达国家雾霾治理的经验与启示- 大数跨境

科学出版社

2015-06-23

导读：雾霾治理是中国最热门的话题之一。欧美发达国家的雾霾治理具有非常成熟的经验。在总结西方发达国家雾霾治理经验的基础上，结合中国实际为中国的雾霾治理提供有效的借鉴。

自2013年初开始，中国大面积遭遇了不同程度的雾霾天气。雾霾频发和对人们日常生活和健康的影响激起了全社会普遍的抱怨，唤起了公众对解决环境污染的诉求，同时也推动了政府治理环境污染的决心。从最初为雾霾“元凶”争论不休到政府陆续推出各项政策防治大气污染，治霾治理得到了社会最广泛的跟踪和支持。

如今雾霾治理成为了中国最热门的话题之一。2014年第十二届全国人大第二次会议上，李克强总理在政府工作报告中指出要出重拳强化雾霾治理。“我们要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战。”“同呼吸，共命运。”雾霾治理是关系到中国环境、能源、经济发展的划时代的事件，它使得中国环境保护与能源政策有了“看得见、可以衡量的目标”。

事实上，从国际上看，雾霾的现象并不唯一，它的出现是中国经济高增长，能源高消耗的伴生产物。对中国政府和中国大众而言，雾霾的治理充满新的挑战，但对欧美发达国家而言，雾霾的治理已经具有非常成熟的经验。因此，总结归纳欧美发达国家的雾霾治理经验，并从本质上厘清雾霾出现的根本原因，从根源上杜绝雾霾出现，是中国现阶段治理雾霾的一个重要出发点。

20世纪美国能源发展与环境历史趋势示意图

历史告诉我们，美国、英国、以及日本无一例外地在经济快速发展阶段经历了雾霾的高发期。而这些时期，普遍的特征是能源消费快速增长，和煤炭在能源消费占有比较高的比重，与中国现阶段的能源消费特征相对一致。因此，本书(《发达国家雾霾治理的经验和启示》，下同)结合目前中国治理雾霾的重要需求，重点关注美国、英国、日本治理雾霾的经验和教训。从能源发展与环境保护的历史趋势及现状出发，分析了各个国家能源发展过程中，环境的变迁，同时总结归纳了各个国家环境治理的政策和手段；最终得到了各个国家的环境治理经验对中国雾霾治理的启示。

对于目前严重的环境污染问题，通常的说辞是：中国是发展中国家，环境污染不可避免；随着今后经济发展，人均收入提高后，人们对环境的要求也会变高，会主动采取环境友好措施，进行更多的环境投入，即经验上的“先污染后治理”模式。这种说法的理论基础是著名的“环境库兹涅茨曲线”，它是关于经济增长与环境污染之间关系的一个理论，试图说明一个国家的整体环境质量或污染水平，会随着经济增长和经济实力的积累呈先恶化后改善的趋势，也即经济增长和环境污染之间呈先污染后治理的倒U形曲线的关系。隐藏在曲线背后的发展模式是发达国家“先污染后治理”的传统经济增长模式和经验。

环境库兹涅茨曲线

西方国家先污染后治理模式的成功，似乎向人们展示了一种推论：快速增长发展阶段（城市化工业化发展阶段）环境污染不可避免，环境问题的解决有赖于经济快速增长，尽快超过对环境不利的发展阶段，抵达对环境有利的发展阶段。如果经济发展是曲线出现的充分条件，那么低收入水平下的环保政策可能是奢侈的而且没有必要的。

然而，西方国家的环境污染治理的成功经验，在中国成功复制显然有一定的困难。首先，今天中国面临的污染方式、资源条件和国际经济环境大为不同。在庞大的人口压力下，高速度经济增长和大规模能源消费可能会使环境污染接近或者超过资源和环境的临界点，更加难以治理。其次，由于能源价格愈走愈高，传统的“先污染后治理”的成本难以承受。再次，发达国家倒U形曲线的快速实现常以不发达国家的加速污染为代价，即污染生产转移。中国目前的经济结构和收入显然尚未达到可以把高污染产品生产转向其他不发达国家的水平。进一步说，基于中国的经济规模，世界上也很难有地方可以接受中国生产的转移。因此，中国雾霾治理可能需要比较长的时间，我们需要有这个思想准备。

20世纪英国能源发展与环境历史趋势示意图

总结西方发达国家雾霾治理经验的基础上，结合中国实际，雾霾治理至少应当注意以下四个方面的内容：

1雾霾治理的艰巨性

总结三个发达国家治理雾霾的经验说明，有效治理雾霾需要尽快改变以煤为主的一次能源结构，将煤炭占能源结构比例降低到一个比较低的水平。对于中国来说，煤炭替代的难度很大。因为需要考虑到满足能源需求增长和能源成本，煤炭的资源替代是个大难题。中国水电受到潜能限制；可再生能源如风电太阳能基数太小，相当长一段时间内对改善能源结构的作用比较小；核电可以大规模替代煤炭，除了安全问题，还需要比较长的建设期；相对清洁的天然气近五年或许可以替代5个百分点的煤炭，如果非常规天然气如煤层气和页岩气没有大规模商业开发，由于国内天然气资源储量小和对外依存的考虑，进一步替代煤炭有困难；石油价格昂贵而且对外依存已经接近60%。

2雾霾治理需要树立新的环境成本思维，整体提高社会承受成本意愿

雾霾治理技术上没有问题，如何消化成本才是雾霾治理的关键。就环境成本来说，需要明确三个方面。一是现有环境成本估计基本上都是被低估，因为环境影响“未知”，只能对已经认识到的环境影响做出评估；二是今天防治和治理环境污染肯定比未来治理更节省费用；三是在经济快速发展阶段放任环境恶化，会出现环境上的“不可逆”。雾霾天气对身体健康的影响，同样不会因为经济发展后期治理环境而逆转，其成本也不是金钱可以衡量的。因此，对环境污染带来的成本需要重新认识、评估和宣传，才可能提高承受成本的意愿。

3治理雾霾成本分摊需要公平有效

成本分摊是治理雾霾的关键点，市场对环境外部性的无力，使得治理雾霾将主要依靠政府，这也是为什么目前治理雾霾主要依靠行政手段的原因。一般而言，行政手段见效快，但成本比较高，因此要求政府尽量采取相对市场化的手段参与雾霾治理过程，设计公平有效的税费和补贴。减少雾霾治理成本，政府需要做好两个平衡，才能使环境治理的利益最大化。一方面需要平衡消费者的承受力和环境空间，对各地环境治理标准不能一刀切；另一方面需要进行平衡各种环境治理投入的边际收益，优先选择雾霾治理收益高的治理措施。成本分摊显然不是简单的收费算账。

4雾霾治理的长效机制需要配套政策组合

改善环境主要依靠收入水平提高、经济结构调整、资源效率提高、技术进步等，这些影响因素都受能源价格驱动。通过设立环境标准和约束指标，以及能源价格改革，来反映环境和能源资源成本，促使能源结构和经济结构调整、技术创新、提升废物回收利用率等，从而有效引导对常规能源的替代和增强清洁能源技术的竞争力。现阶段中国经济快速发展带来的整体环境污染，很难很快地用技术措施来消除和缓解。因此，除了从供应侧进行治理雾霾，政策上还需要从消费侧引导改变消费方式，改变经济发展模式，推崇节能减排，真正有效治理雾霾。

日本大气污染治理措施和相关法规

本文由刘四旦摘编自林伯强编著《发达国家雾霾治理的经验和启示》一书的前言。《发达国家雾霾治理的经验和启示》结合目前中国治理雾霾的重要需求，重点关注美国、英国、日本治理雾霾的经验和教训。从能源发展与环境保护的历史趋势及现状出发，分析了各个国家能源发展过程中环境的变迁，同时总结归纳了各个国家环境治理的政策和手段，最终得到了各个国家的环境治理经验对中国雾霾治理的启示。本书的内容为下阶段中国环境，特别是雾霾治理提供了可借鉴的宝贵经验。

林伯强

林伯强，美国加利福尼亚大学经济学博士（Santa Barbara）。现任厦门大学中国能源政策研究院院长、能源经济与能源政策协同创新中心主任、中国能源经济研究中心主任、博士生导师，是2008年教育部“长江学者”特聘教授, 新华都商学院教授。其目前主要的研究和教学方向为能源经济学和能源政策。国内兼任国家能源委员会能源专家咨询委员会委员，国家发展和改革委员会能源价格专家咨询委员会委员，中国能源学会副会长, 新华社特聘经济分析师，中央人民广播电台特约观察员。国际方面现兼任达沃斯世界经济论坛能源顾问委员会委员，和达沃斯世界经济论坛全球议程低碳能源理事会委员。