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案例回放
2018年9月，某市一个爱卫创城宣传广告采购项目，预算金额10.4万元。A公司以80340元的报价成为成交供应商。A公司在应答文件中承诺“能在成交后向采购单位提供本公司与发布广告租赁方签订的租赁合同（以下简称‘广告租赁合同’）”作为签订政府采购合同的前提条件。
2018年11月，A公司领取了成交通知书。经采购人多次去函督促，但截至2019年6月为止，A公司未能取得该采购项目文件约定的，必须提供的发布广告租赁方签订的租赁合同，无法签订政府采购合同。结果，严重影响采购人2018年度预算资金使用进度和绩效考核，导致该项目预算10.4万元被财政收回，绩效考核被扣分，被该省爱卫办通报，影响该市申报创建国家卫生城市的资格评估。
于是，采购人将A公司不能按照采购文件要求签订采购合同的情况向当地财政部门进行了书面反馈。A公司辩称，其承诺的“能在成交后向采购单位提供本公司与发布广告租赁方签订的租赁合同”，“不属于采购文件确定的事项”。
为了进一步查明原因，当地财政部门于2019年5月组织召开了投诉人和被投诉人参加的政府采购投诉质证会（投诉人和被投诉人均签收了会议通知），A公司无故不参加质证会。
当地财政部门认为，A公司在成交后不向采购单位提供广告租赁合同导致政府采购合同无法签订，违反了《政府采购法实施条例》第七十二条的规定，并结合当地文件规定，对其处以采购金额80340元千分之八即人民币643元的罚款。同时，将其列入不良行为记录名单，在两年内禁止参加政府采购活动。
然而，事件到此还没有终结。查证过程中，省级财政部门又发现了更不可思议的事，A公司自2017年成立以来自2017年以来在该省境内共对各级政府采购项目提出148次质疑,涉及项目类型包括工程安装、教育设备、计算机设备、食品和清洁服务等广泛的经营领域。此外，其质疑代理人还以另外两家公司的名义进行了33次质疑。以上181项质疑多数被驳回。2017年，由于A公司一年内涉嫌33次质疑、4次投诉，均因查无实据被驳回，被当地财政部门列入不良行为记录名单。2019年以来，就政府采购质疑和投诉问题，提起相关民事诉讼和行政诉讼，相关法院已经下达判决书的八起案件均为其败诉或撤诉。2019年，省级财政部门共收到A公司对省级政府采购项目投诉三次，三次投诉均被依法驳回。
最终，根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称“94号令”）第三十七条规定，省级财政部门将A公司列入不良行为记录名单。
问题引出
1.A公司多次质疑投诉，成交后却不与采购人签订合同，有什么隐情吗？
2.应答文件中的承诺没有履行，属于未按照采购文件确定的事项签订政府采购合同吗？
3.财政部门的处罚合理吗？
专家点评
问题一：一般来说，绝大多数供应商参与政府采购活动的目的就是为了中标或者成交，但也有少数供应商参与投标是因为相互串通投标或与招标人串通投标协助其他供应商中标。然而，A公司参与政府采购活动既不是为了中标或者成交，也不是串通投标，而是另有隐情。
据知情人士透露，A公司有可能是名副其实的皮包公司，现在要开家公司很容易，有台电脑和打印机就可以开工了。这类公司参与政府采购项目的目的并非通过投标中标或者成交的方式经营，而是通过滥用质疑、投诉、行政复议和行政诉讼的手段拖延政府采购活动的正常实施。根据94号令第二十八条规定，财政部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人和采购代理机构暂停采购活动，暂停采购活动时间最长不得超过30日。质疑、投诉不光致使采购项目暂停还有可能会改变中标结果，这个时候这类公司往往就会对中标或者成交供应商进行敲诈勒索，如果中标或者成交供应商急于签合同收钱就不得不选择花钱息事宁人。
曾有过一个100万元政府采购项目就被勒索了30万元。这类公司一旦被行政处罚，立刻换一个“马甲”继续行骗。正是因为这类公司以质疑投诉为生，本身不具备履约能力，只要自己不中标就提出质疑，而真正中了标，却又以各种理由拒绝签订合同。所以，A公司不签合同的原因可能就是如此。
问题二：一位政府采购中心相关负责人介绍，所谓应答文件指的是竞争性谈判过程中产生的一种表格名称。如采购人需要和供应商就谈判文件中可谈判内容进行谈判时，会给供应商一份谈判记录，然后供应商回复的内容就叫应答文件。应答文件也是响应文件的一部分，具有法律约束力。
如果采购需求明确要求供应商必须提供广告租赁合同，供应商的响应文件就应该满足，在报价时也应该考虑到这些。就这个项目而言，成交供应商就相当于一个媒介，采购人的需求就是在要在那个广告位发布广告，成交供应商就要负责所有的事。不是说招完广告设计单位了，还要采购人自己去联系广告位。因为租不到广告位就会影响广告发布，所以需要供应商承诺。因此，本案例中，供应商在应答文件里承诺了在成交后向采购单位提供广告租赁合同，签订合同时却没有履行，属于未按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。
本案例中，成交供应商因为没有提供广告租赁合同，无法和采购人签订合同，导致采购人蒙受损失，成交供应商受到处罚。这是一个两败俱伤、彻底失败的采购项目，各方主体应当引起注意。
在一位业界资深人士看来，根据《政府采购法实施条例》第四十九条规定，采购人可以选择排名第二的为成交供应商。若成交通知书中已经明确签订合同的时间，那么超过时间以后采购人发函再次催促，再不签合同采购人可以直接取消他的成交资格。
对于这些时间要求比较紧，对于有时效性的项目来说，成交通知书必须要明确比较短的签订合同时间，不用一定要等到30天，可以根据采购项目的具体情况在30天内合理缩短。如果成交供应商已经明确表示不签合同的或者采购人有证据证明成交供应商的确没有能力签订和履行合同的，就不用等待时间，直接就可以取消成交。
问题三：本案例中对于当地财政部门和省级财政部门对A公司的处罚决定，某业界人士认为是合理的。本案例中，A公司一年内多次质疑和投诉查无实据，根据94号令第三十七条的第一款规定，投诉人在全国范围12个月内三次以上投诉查无实据的，由财政部门列入不良行为记录名单的情形。
法规链接
《政府采购法实施条例》
第四十九条 中标或者成交供应商拒绝与采购人签订合同的，采购人可以按照评审报告推荐的中标或者成交候选人名单排序，确定下一候选人为中标或者成交供应商，也可以重新开展政府采购活动。
第七十二条 供应商有下列情形之一的，依照政府采购法第七十七条第一款的规定追究法律责任：
（一）向评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员行贿或者提供其他不正当利益；
（二）中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同；
（三）未按照采购文件确定的事项签订政府采购合同；
（四）将政府采购合同转包；
（五）提供假冒伪劣产品；
（六）擅自变更、中止或者终止政府采购合同。
供应商有前款第一项规定情形的，中标、成交无效。评审阶段资格发生变化，供应商未依照本条例第二十一条的规定通知采购人和采购代理机构的，处以采购金额5‰的罚款，列入不良行为记录名单，中标、成交无效。
《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）
第二十八条 财政部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人和采购代理机构暂停采购活动，暂停采购活动时间最长不得超过30日。
采购人和采购代理机构收到暂停采购活动通知后应当立即中止采购活动，在法定的暂停期限结束前或者财政部门发出恢复采购活动通知前，不得进行该项采购活动。
第三十七条 投诉人在全国范围12个月内三次以上投诉查无实据的，由财政部门列入不良行为记录名单。
投诉人有下列行为之一的，属于虚假、恶意投诉，由财政部门列入不良行为记录名单，禁止其1至3年内参加政府采购活动：
（一）捏造事实;
（二）提供虚假材料;
（三）以非法手段取得证明材料。证据来源的合法性存在明显疑问，投诉人无法证明其取得方式合法的，视为以非法手段取得证明材料。