政府采购意向公开制度实际上是政府采购环节的前置性制度，具有全面性、参考性和意向性、便利性等特征，减少了不同供应商在获取政府采购信息时的差异性，增强了采购人在政府采购环节与市场的对接紧密度。在政府采购意向公开的实体性规定方面，政府采购意向公开的法律定位尚不明确，需要规范政府采购意向公开的适用范围；在政府采购意向公开的内容中，需要平衡保密要素与采购意图的公开度问题、解决政府采购意向的收集和处理问题、处理好政府采购意向与后期采购需求制定的关系。在政府采购意向公开的程序性规定方面，需要解决政府采购意向公开的主体性问题、规范政府采购意向公开的途径和方式，解决政府采购意向公开的监督具有“软约束性”和“滞后性”等问题。为更好地构建我国政府采购意向公开制度，应当：明确政府采购意向公开的法律定位，规范政府采购意向公开的内容，完善政府采购意向公开的更正和异议程序，加强政府采购意向公开在实施过程中的监督。
2020年3月，《财政部关于开展政府采购意向公开工作的通知》（财库〔2020〕10号，以下简称10号文）要求，为优化政府采购营商环境、进一步提高政府采购透明度，需要在政府采购当中逐步建立“政府采购意向公开制度”。与政府信息公开制度不同，政府采购意向公开制度侧重于政府采购意向的公开，政府采购意向公开制度的作用仍然需要通过政府采购实践来验证。政府采购意向公开制度是政府采购制度改革的重要组成部分，其在执行过程中所遇到的重点和难点问题有待深入研究。
政府采购意向公开制度的性质
10号文对于采购意向公开的责任主体、途径、采购意向公开的内容、采购意向公开的依据和期限要求等均做了初步设计。其中明确说明，采购意向仅作为供应商了解各单位初步采购安排的参考，采购项目实际采购需求、预算金额和执行时间以预算单位最终发布的采购公告和采购文件为准。此外，政府采购意向公开制度是作为优化营商环境的重要制度。
（一）政府采购意向公开制度的特征
根据对10号文以及相关规定的分析，政府采购意向公开制度具有全面性、参考性和意向性、便利性等特征。政府采购意向公开制度的全面性特征使得制度实施具有广泛性，政府采购意向公开制度的参考性和意向性使得其区别于其他信息公开和正式公告制度，而政府采购意向公开制度的便利性特征则说明了政府采购意向公开制度在便利供应商进行政府采购、既能提升供应商政府采购参与度又能通过更多供应商参与提升政府采购的可选择性的积极作用。
1.全面性。政府采购意向公开制度有涉及范围全面的特征。10号文明确要求，除以协议供货、定点采购方式实施的小额零星采购和由集中采购机构统一组织的批量集中采购外，按项目实施的集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程、服务采购均应当公开采购意向。因此，可以看出，一般的运用法定的政府采购方式进行采购的货物、工程、服务类政府采购项目在正式发布政府采购公告之前均应当进行政府采购意向公开。
2.参考性和意向性。政府采购意向公开制度还具有参考性和意向性的特征。10号文对于所公开的政府采购意向有明确的说明，政府采购预算单位所公开的采购意向仅作为供应商了解各单位初步采购安排的参考，采购项目实际采购需求、预算金额和执行时间以预算单位最终发布的采购公告和采购文件为准。这也充分表明，所公开的政府采购意向具有参考性和意向性，不具有实质性的法律约束力。政府采购意向与政府采购项目的实际采购需求等极有可能会存在不一致的情形。对于因政府采购意向公开引起的政府采购意向与政府采购实际采购需求的冲突或者不一致，也会对政府采购的具体实施产生一定影响。
3.便利性。政府采购意向公开制度具有便利性的特征。政府采购意向公开制度实施的主要目的并非单单将政府采购意向予以公开化、透明化，其关键在于：通过政府采购意向的公开化、透明化，通过尽可能清晰完整的采购意向，便于供应商提前做好参与采购活动的准备，提升供应商参与政府采购的积极性。因此，针对参与政府采购活动的供应商而言，通过政府采购意向公开制度的实施，这极大地提升了供应商对于参与政府采购活动的便利性。
（二）政府采购意向公开制度的分析
10号文明确要求，政府采购意向公开制度是对政府采购制度领域的一项有利于进一步优化营商环境的制度改革。政府采购意向公开制度减少了不同供应商在获取政府采购信息时的差异性。目前，大部分供应商都是通过采购公告获取采购需求和采购预算等信息，但也存在个别供应商作为采购人的“市场调研对象”或采购需求的参数信息“提供者”而提前参与采购活动。
在一定程度上，政府采购意向公开制度解决了政府采购活动过程中不同供应商之间信息不对称的问题，也解决了政府采购制度中原先存在的矛盾。10号文发布后，很多经办人员在对政府采购意向公开制度的认知和实施方面仍有疑惑，甚至是错误的理解和操作。因此，有必要在10号文发布后对我国政府采购意向公开制度进行深入分析以及正确认识。
（三）政府采购意向公开制度的实施
政府采购意向公开是国际通行做法。通过政府采购意向公开制度的实施，采购人也可以向多家供应商借力借智，避免被一家供应商绑定的痼疾。目前，我国政府采购信息公开的内容已经非常全面了，具体包括了公开招标公告、资格预审公告、单一来源采购公示、中标（成交）结果公告、政府采购合同公告等政府采购项目信息；以及投诉处理结果、监督检查处理结果、集中采购机构考核结果等政府采购监管信息，现在又有了政府采购意向公开。
通过对政府采购意向公开制度的实施，政府采购意向公开制度实际上提升了政府采购活动的市场化程度，提高了政府采购活动与社会商品和服务市场的对接，避免了政府采购活动与市场之间的脱节。政府采购意向公开制度及时地将政府采购初步需求向全社会进行公开，这也有利于提升政府采购活动与市场的紧密度，使得政府采购活动能够及时地适应市场的调整和变化。
政府采购意向公开的实体性规定
我国政府采购意向公开制度的构建，可以从实体性规定、程序性规定两方面进行。一方面，实体性规定包括政府采购意向公开的适用范围、内容以及与其他制度的衔接等问题；另一方面，程序性规定包括政府采购意向公开的主体、政府采购意向公开的途径和方式、政府采购意向公开的监督程序等问题。鉴于政府采购意向公开制度在我国仍然处于初步实施阶段，所以在制度构建过程中，需要注重制度实施的细节问题。
（一）政府采购意向公开的适用范围
一般而言，按照《政府采购法》中所规定法定政府采购方式进行政府采购的政府采购项目均应当进行政府采购意向公开，即除以协议供货、定点采购方式实施的小额零星采购和由集中采购机构统一组织的批量集中采购外，按项目实施的集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程、服务采购均应当公开采购意向。
此外，因预算单位不可预见的原因急需开展的采购项目，可不公开采购意向。另外，一般情形下，涉及国家机密、秘密的信息必须经过保密管理部门认定。经国家保密管理部门认定的可能涉密、因意向公开可能会损害国家秘密管理秩序的政府采购项目，也不属于政府采购意向公开的适用范围。
（二）政府采购意向公开的内容
有观点认为，政府采购意向公开的核心内容还是采购需求概况，而采购需求概况提前公开后可能带来的相关影响、变化将会是下一步工作的重点和难点。10号文明确规定，政府采购意向公开的内容应当包括采购项目名称、采购需求概况、预算金额、预计采购时间等；其中，采购需求概况应当包括采购标的名称，采购标的需实现的主要功能或者目标，采购标的数量，以及采购标的需满足的质量、服务、安全、时限等要求。
根据上述规定中的意向公开的内容，实际上的核心在于采购需求概况，其中包括标的名称、标的数量、质量和服务要求等，这在促进供应商对于政府采购项目的参与方面，有很大的积极作用。但是对政府采购预算单位、采购人对于政府采购意向的信息收集和取舍等会产生一定影响。
1.平衡保密要素与采购意图的公开度等。根据《北京市财政局转发财政部关于开展政府采购意向公开工作的通知》规定，涉密项目可不公开政府采购意向。对于政府采购意向公开的过程中，需要首先判断该政府采购项目不属于不能公开政府采购意向的范围。其中，需要由国家保密管理部门对于涉密的政府采购项目进行认定，认定后不进行政府采购意向公开。
2.政府采购意向的收集和处理问题。10号文规定了采购意向应当尽可能地清晰完整，特别规定了采购需求概况应当包括釆购标的名称，釆购标的需实现的主要功能或者目标，釆购标的数量，以及采购标的需满足的质量、服务、安全、时限等要求。然而在实施过程中，不同预算单位的执行力度存在一定差异。中国政府采购网发现，如某医院2020年10月至12月政府采购意向公告中，采购需求概况描述过于简单，缺乏质量、时限、规格等核心要素的规定。这种情况下，供应商容易由于理解偏差而带来不必要的成本投入，或保持观望态势，等到正式发布采购公告时再做准备，使政府采购意向公开流于形式。
3.政府采购意向与后期采购需求制定的关系。从当前中央、地方预计采购时间和公告发布时间间隔来看，大部分公告时间间隔为1至2个月，时间间隔比较合适。但也有部分公告提前期少于30日，与发布项目采购公告之间的间隔时间相对较短，影响了采购意向公告作用的发挥。此外，中央和地方层面均有少部分采购意向公告预计采购时间和公告发布时间间隔过长，如遇预算调整，实际采购公告的相关内容可能与采购意向公告偏差较大，甚至给供应商带来误判或者增加不必要的成本，也不排除可能使一些潜在供应商有机会提前疏通关系，使采购单位在编制具体采购需求时可能受到干扰。
（三）政府采购意向公开制度与其他制度的联系与区别
10号文规定 “采购意向仅作为供应商了解各单位初步采购安排的参考，采购项目实际采购需求、预算金额和执行时间以预算单位最终发布的采购公告和采购文件为准。”因此，采购意向公开并不具有民事法律效力，供应商无法以采购意向主张任何民事权利。同时，由于政府采购主体不但包括国家行政机关，还包括了事业单位和团体组织，因此，将意向公开简单认作适用于《政府信息公开条例》的行政行为也不甚妥当。在政府采购意向公开缺乏上位法且定位不明确的情况下，政府采购意向公开往往难以有效进行，公开的初衷大打折扣。
在与其他制度相比较之下，政府采购意向公开与政府采购正式公告之间，政府采购正式公告具备一定的法律效力，有相应的异议和投诉处理程序，而公开的政府采购意向只具有一定的参考性，在目前并没有相应的配套的处理程序。
政府采购意向公开与政府信息公开之间而言，政府采购意向公开是完全的应当主动进行公开的政府采购意向，且不仅仅是政府部门应当进行公开，所有依法应当政府采购活动的主体、预算单位均应当进行政府采购意向公开；而政府信息公开则分为应当主动进行公开的政府信息，以及依申请进行公开的政府信息，且政府信息公开的主体仅包括政府部门。
政府采购意向公开的程序性规定
除政府采购意向公开的实体性规定外，政府采购意向公开的程序性规定也极为关键。政府采购意向公开的程序性规定应当从政府采购意向公开的主体、政府采购意向公开的途径和方式、政府采购意向公开的监督程序等及各个方面进行构建和完善。
（一）政府采购意向公开的主体
10号文明确规定，采购意向由预算单位负责公开。通过政府采购意向公开，供应商可以事先了解不同政府采购项目的预算金额、采购事项以及采购单位。这给政府采购供应商带来了一定的便利，但是，与此同时，政府采购意向公开也可能给各个供应商提前介入甚至开始公关提供机会，由于提前获知了相关信息，一些仍保有不正确心理和价值观的潜在供应商会提前着手疏通关系，可能会影响到正常的政商关系。
政府采购意向公开制度的一个重要核心问题就是主体性，即需要确定政府采购意向公开制度的主体。政府采购意向公开的主体一般而言，应当与实际进行政府采购活动的主体一致；此外，也应当适当对于政府采购意向公开的主体加强监督和管理方面的责任和义务，加强主体性责任。
（二）政府采购意向公开的途径和方式
若采购意向公开的时间节点与正式采购时间相隔太近，供应商无法充分反馈详细信息，会失去公开的意义；但公开时长过长，又会导致采购人在编制采购需求中不断被各种信息打断干扰，影响编制效率。对于政府采购意向公开的时间，10号文明确以部门预算批复前后的时间为依据进行公开，预算中新增采购项目也要及时公开采购意向，公开时间应当尽量提前，原则上不得晚于采购活动开始前30日。
10号文明确规定，中央预算单位的采购意向在中国政府采购网（www.ccgp.gov.cn）中央主网公开，地方预算单位的采购意向在中国政府采购网地方分网公开，采购意向也可在省级以上财政部门指定的其他媒体同步公开。主管预算单位可汇总本部门、本系统所属预算单位的采购意向集中公开，有条件的部门可在其部门门户网站同步公开本部门、本系统的采购意向。
（三）政府采购意向公开的监督程序
目前，由于政府采购意向公开制度对采购意向公开的监督具有“软约束性”和“滞后性”。10号文要求各中央预算单位和各地区各级预算单位“加强对本部门所属预算单位的督促和指导，确保所属预算单位严格按规定公开采购意向，做到不遗漏、不延误”；“财政部将结合政府采购透明度评估工作，对采购意向公开情况进行检查并对检查结果予以通报”。
总体来说，这些规定一方面具有“软约束”性，不能实现强有力的监督，另一方面，结合评估或者评价工作的监督通常属于事后监督，具有一定的滞后性。如，有的省份规定，采购意向公开纳入省级部门预算管理工作绩效考核；还有不少省份规定对政府采购意向公开情况进行检查，并对检查结果予以通报。这都属于事后监督，不够及时和严格，且重处罚轻奖励，可能导致采购人公开采购意向的意愿不高，采购意向公开流于形式。
在这一方面，广东省做得比较好，其将意向公开设置为政府采购的前置程序，规定未公开采购意向的采购项目不得开展后续采购活动，对未按要求公开采购意向的项目予以预警并限制开展后续采购活动，这样就将监督前置，起到更好的监督约束作用。
我国构建政府采购意向公开制度的建议
政府采购意向公开制度是根据财政部的要求而建立。有观点认为，把政府采购意向公开在新修订的法律法规中加以体现，让政府采购意向公开从立法上提升到一个新高度。具体到操作层面，政府采购意向公开的内容包括了采购项目名称、采购需求概况、预算金额和预计采购时间等几部分。
但是，实质上，政府采购意向公开制度与其他政府采购制度（例如）存在明显的差异，政府采购意向公开制度强调了其政府采购的“意向性”，因此与政府信息公开中的“信息”的确定性不同，其具有一定的不确定性。此外，政府采购意向公开制度是政府采购制度的前置性制度，若《政府采购法》及其实施条例未把政府采购意向公开制度纳入其中，也可以由财政部单独制定与政府采购意向公开相关的制度性规定，《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）、10号文一并构成政府采购意向公开制度实施和执行的依据。
（一）明确政府采购意向公开的法律定位
提前公开预算单位的采购意向，有利于供应商提前了解市场信息、做好应标和响应准备，是发达国家通行做法，有利于提高政府采购效率、压实采购人主体责任，有助于维护政府采购市场的公开公平公正。采购人是采购活动的核心，也是制定采购需求、公开采购信息等采购各环节的第一责任人。
政府采购意向公开与政府信息公开、政府采购正式公告均有所区别，具有自身的独立性。鉴于政府采购主体不但包括国家行政机关，还包括事业单位和团体组织，因此，建议可以将政府采购意向公开定位为一种独立的信息公开事项，也可以将政府采购意向公开制度作为政府采购活动的前期市场调研事项或者类似性质的市场性活动。
（二）规范政府采购意向公开的内容
应当丰富公开内容，规范执行意向公开“提前期限”。在政府采购意向公开的内容方面，财政部规定，公开范围应包括采购项目名称、采购需求概况、预算金额和预计采购时间等。建议公开的内容特别是采购需求概况应更具体一些，为潜在供应商提供有价值的参考。此外，建议要特别说明政策的具体落实情况，包括是否面向中小企业、是否允许联合体投标(响应)等，有利于目标企业提前做好准备。在公开时间节点上，建议对预算单位晚于采购活动开始前30日公开的采购意向予以严格管理，防止采购人借由“因预算单位不可预见的原因急需开展采购项目”而不主动公开采购意向。
“不可预见”条款的不可随意使用。虽然10号文规定，因预算单位不可预见的原因急需开展的采购项目，可不公开采购意向。但为了保证采购意向信息公开工作落到实处，“不可预见”情况应与《政府采购法》及其实施条例解释相一致。采购人不可滥用该条款而规避公开采购意向信息。
建议除紧急采购、涉密采购以及框架协议、电子卖场等简易采购以外，其他政府采购项目尽可能实行政府采购意向公开。对已经公开政府采购意向的项目，在采购阶段允许其合理缩短“等标期”，激励采购人主动公开政府采购意向，提高采购效率。
（三）完善政府采购意向公开的审查、更正和异议程序
政府采购意向公开制度是政府采购制度实施的前置性制度，在政府采购意向公开制度的实施过程中，有必要将政府采购意向公开制度与其他政府采购制度有效衔接起来。政府采购意向公开制度强调了其政府采购的“意向性”，因此与政府信息公开中的“信息”的确定性不同，其具有一定的不确定性。
为配套政府采购意向公开制度，需要完善政府采购意向公开的审查、更正和异议程序。10号文要求，应当进行而未进行政府采购意向公开的政府采购项目不得进行政府采购。因此，一方面，自政府采购意向公开制度实施以后，需要在政府采购项目实施之前，增加对该政府采购项目是否已经进行了前置的政府采购意向公开的审查，其中可以要求具体的采购人出具此前进行政府采购意向公开的相关依据。另一方面，还需要对于某些未进行政府采购意向公开而已经实施的政府采购项目的处理进行约定，包括对于相关责任主体的追责，以及对于政府采购项目实施的有效性问题。
（四）加强政府采购意向公开在实施过程中的监督
明确主体责任，发挥奖惩机制的积极作用。为进一步发挥采购意向公开的作用，应进一步加强监督和管理。一是要明确不公开采购意向的处罚机制，包括违规公示、责令改正、限制其采购活动等，并对通过采购意向公开方式完善采购需求的采购人予以奖励，使政府采购意向公开从“软约束”转向“硬约束”，落实采购人的主体责任。
二是建议借鉴广东省的经验，将意向公开设置为政府采购的前置程序，将监督管理前置，建立事前与事后相结合的采购意向公开监督机制。三是建议充分运用“互联网+大数据”等信息化手段，以采购项目编码为关联项，联通政府采购意向公开模块和采购计划管理系统，将意向采购公开设置为后续采购活动的前置条件，并应用大数据辅助决策，建立实时预警、及时反馈的系统评价体系，用于有效监督、评估采购人的采购行为。四是落实“谁采购、谁负责”的原则，要求各预算单位在《采购意向公开表》中公开本单位政府采购项目意向信息咨询电话，广泛接受社会监督及政策咨询。
结语
政府采购意向公开制度是对政府采购信息公开相关制度的一个重要变革，应当利用互联网技术，探索统一、精确、高效的政府采购意向公开信息平台和体系。中央预算单位的采购意向在中国政府采购网中央主网公开，地方预算单位的采购意向在中国政府采购网地方分网公开，采购意向也可在省级以上财政部门指定的其他媒体同步公开。主管预算单位可汇总本部门、本系统所属预算单位的采购意向集中公开，有条件的部门可在其部门门户网站同步公开本部门、本系统的采购意向。对于我国政府采购意向公开制度的构建，既要学习借鉴国外的先进制度经验，也要结合我国不同区域的实际情况进行制度的调研和深入研究。
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