部分县级集中采购机构近期在操作集中采购目录内的项目时也被指违法，县级到底该不该设立集中采购机构、县级政府采购该如何完成等问题再度引发业界人士的思考。《政府采购信息报》记者邀请到了四位业界专业人士参与该话题讨论。
本期嘉宾
刘恒斌：内蒙古自治区政府采购中心主任
费贤君（化名）：某省财政厅政府采购监督管理处副处长
王丛虎：中国人民大学公共管理学院教授
杨志坚：广东高木律师事务所律师
主持人
董莹：政府采购信息报见习记者
案例回放
近期，某县级集中采购机构受采购人委托对一集中采购项目进行公开招标采购，中标结果公示后，某未中标供应商提出质疑：《政府采购法》只规定"设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构"。你们集中采购机构的设立是违法的，没有权利操作该集中采购项目。
无独有偶，某县级集中采购机构在组织集中采购目录内某货物项目的采购后，因为采购人代表有倾向性的供应商未中标，采购人代表便质疑集中采购机构的合法性。
县级到底该不该设立集中采购机构？且看专家们怎么说--
现状：县级设立集中采购现象普遍存在
主持人：请问在你们省（自治区）设立县级集中采购机构的情况多不多？他们的操作情况是怎样的？
刘恒斌：据我了解，内蒙古自治区大部分旗县区都设有集中采购机构，根据《政府采购法》和自治区相关规定，这些集中采购机构都制定有相应的管理办法和操作规程。另外，按照自治区人民政府有关要求，地市级政府采购中心都要统一进入公共资源交易平台管理，目前已有10盟市成立公共资源交易中心，政府采购都已纳入统一管理。
费贤君（化名）：我们省各县区普遍设有集中采购机构，属全国较早设立县级集中采购机构的省，2010年前后，基本各个县区都设立了招投标中心或公共资源交易中心。但是，县级集中采购目前也存在一些管理上的问题：一是县级集中采购机构规模普遍小；二是人员偏少，只有两至三人；三是重复劳动，很多县工作水平基本一样，很难提升；最重要的是县级集中采购机构对专业化的产品没有太多研究，只是采购单位提出需求，集中采购机构只是扮演一个服务机构的角色。同时，县级集中采购机构的监管还是由平台里的监管办统一监管，平台之外的、各部门的效能等由纪委监察局监管。
主持人：您认为县级设立集中采购机构是否违法？为什么？
观点一：县级设立集中采购机构违法没有明确法律依据
刘恒斌：县级集中采购机构的存在是客观的，《政府采购法实施条例》没有明确规定县级必须设立或不能设立集中采购机构，《政府采购法》规定"设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构"。同时，目前还存在一种"某些县级集中采购机构未与该县财政部门分离"的现状，我认为，如果是上述情况，根据《政府采购法》第六十条规定"政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动"是不符合要求的，而对于县级设立集中采购机构是否违法，目前没有明确的法律依据。
费贤君（化名）：我个人认为，如果说县级设立集中采购机构违法，应该谈不上，因为县级设立集中采购机构是一种政府行为，而法律是维护一种正常的秩序、权益等，违法就是损害这种权益、秩序，县级设立集中采购机构没有损害到任何一方的利益或社会秩序。所以，现在只能说目前县级设立集中采购机构还没有一个足够明确的法律依据。
观点二：县级设立集中采购机构不具合法性
王丛虎：首先，《政府采购法》并没有授权县级人民政府设立政府集中采购中心，加之我国公法领域应该秉承"法无授权不可为"的原则，这样设立县级政府集中采购中心就没有了明确法律依据；其次，根据国务院2007年颁布《地方政府机构设置和编制管理条例》的规定，涉及职能部门和内设机构必须遵守法定程序和实质要求，否则组织设立就不合法。为此，个人认为只有满足这两项规定，县级政府集中采购中心才能具有合法性。
杨志坚：据统计，全国各地的县区成立政府采购中心的不在少数，如广东省佛山市不仅成立了佛山市政府采购中心，在其下辖的五个区也分别成立了区级的政府采购中心，这些机构在推广政府采购制度、扩大采购规模、规范财政资金使用等方面作出了积极贡献。
但存在不代表就合法，《政府采购法》只规定"设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构"，对县区一级政府集中采购机构是否设立、怎样设立并未涉及。我曾就县区一级集中采购机构设置的依据向有关部门了解过，得到的答复是：这是由于财政部门授权或默许的结果。但是，从行政法的角度来说，"法无明文规定即为禁止"，即凡法律没有授予的，不得为之，否则就是越权。如果法律没有明文规定授权行政部门或地方政府，其制定的行政规章等是不可以规定设立县区一级集中采购机构的。
主持人：根据法律和实际采购的需要，您认为县级是否应该设立集中采购机构？如果没有必要设立，那么就有这样一个问题，根据《政府采购法实施条例》第五条"省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构根据实际情况，可以确定分别适用于本行政区域省级、设区的市级、县级的集中采购目录和采购限额标准"之规定，县级如果也经授权确定了自己的集中采购目录和采购限额标准，那么县级没有集中采购机构，其目录内的项目该如何完成？如果必须设立，有关部门又当如何对其进行监管？
观点三：县级是否需要设立集中采购机构应视情况而定
刘恒斌：县级是否设立集中采购机构需"因地制宜"，就内蒙古自治区而言，大部分县级均设有集中采购机构。比如，本区的阿拉善盟，虽然人口只有20万，但地域面积达27万平方公里，县与县之间相差600公里，如果县要到盟进行集中采购，就显得不太方便。而乌海市虽有海勃湾区、乌达区、海南区三个分区，但地域面积都很小，针对此情况，他们市成立了公共资源交易中心，分区的政府采购均纳入该中心统一管理，不再单独设立集中采购机构。另一方面，就政府采购项目来说，一些简单的政府采购，比如从上到下的配置等，设区的市、自治州集中采购机构可集中采购后向县级进行分配，但预算已经拨到单位，单位目录内、单位需要自己采购的就无法管理，这时再进行政府集中采购就很容易出问题。因此，县级是否设置集中采购机构也应由各地区在范围内根据实际情况来确定。
已经设立集中采购机构的县级财政部门，应根据相关法律法规对集中采购机构进行依法监管，县级财政部门可依据设区的市、自治州或省级监管部门制定的政策进行监管，如果发生质疑或投诉，省授权设区的市、自治州制定政策的，应按本地相关规定和要求对投诉事项做出处理决定，县级也应依据县级相关政策进行处理。
费贤君（化名）：县级是否设立集中采购机构可根据县级区域经济发展水平、采购规模等情况来定，像沿海地区的一些省直管县，他们享受的是地级市的管理权限，其经济总量大，采购规模也大，我认为这种情况有必要设立集中采购机构。但是，有些县经济总量小、采购规模少，当地的财政收入如果主要用于维持机构运行了，就不需要再设立集中采购机构，不如委托上一级设区市的集中采购机构执行。此外，部分已经设立集中采购机构的县，因为执行的是当地所有的政府采购目录，这样就造成了全而不精的局面。我认为，如果对采购项目进行细化分类，采购规模较小的县级集中采购机构可以作为设区市的分中心，每个分中心负责一种采购类别，这样不仅明确了分工，又可以提高工作效率，县级集中采购机构也能向更专业化的方向去发展。同时，如果县级集中采购机构成了分中心，就可以采取设区市监管为主，县监管部门参与、协调为辅的监管方式。
观点四：县级的集中采购应委托地市级采购中心统一采购
杨志坚：从经济学的角度来分析，不宜设立县级集中采购机构。《政府采购法》对集中采购机构的基本要求之一就是发挥采购规模优势，采用充分竞争的采购方式，获得规模效益，降低采购成本，使采购价格低于市场平均价格。而县区一级设立集中采购机构，意味着从上一级政府集中采购机构分流了部分采购，削弱了原本由于集中而形成的规模优势。同时，还可能因此而增加政府采购的运营成本，这些无疑都和集中采购的精神及初衷相违背。以广州市为例，其集中采购机构是严格依照法律的规定设置，全市只有广州公共资源交易中心履行集中采购机构的职能，下面的区县不再另行设置独立的法人机构，市直及区县级的政府采购项目中通用类采购全部交由该中心完成，不仅形成了规模优势，对全市的采购标准也容易统一。
对于已设立的区县一级集中采购机构的地方来说，同级的财政部门对政府采购工作的监督仅是增加了对该机构的考核工作而已。
王丛虎：总体上我是不主张设立县级集中采购中心的，至于县级政府采购项目问题，应该按照本省颁布的集中采购目录进行，凡是在限额和目录范围内容，可以委托本地市级政府采购中心，也可以委托其他政府采购中心进行；分散采购的可以自行采购。
（政府采购信息报记者/董莹 供稿）
来源：政府采购信息报 （转发需征得政府采购信息报社同意，并请注明来源）
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