原文信息：

Qi, Yu, et al. "Motivating for environmental protection: Evidence from county officials in China." World Development 184 (2024): 106760.

01 引言

近年来，中国生态和环境改善的巨大规模和快速步伐引起了国际社会和研究人员的广泛关注。这一现象为评估和识别生态与环境变化对政治、经济和社会的影响提供了重要契机。有关中国环境改善背后驱动机制的研究主要强调环境政策工具，如环境法规、环境税、绿色金融和碳交易政策等。许多研究还强调了中国过去环境政策实施中激励机制不足的问题，其中大多数研究侧重于经济激励机制。然而，仅仅依靠经济激励来引导地方政府进行生态环境治理，在激励机制方面仍存在挑战。由于中国长期实行中央集权经济，政府尤其是官员在公共治理中扮演着至关重要的角色。中国中央集权的政治体制和分权的经济结构使得中央政府可以通过绩效评估来激励地方政府和官员执行委托任务，这表明政治激励可能会发挥重要作用。值得注意的是，评价机制的设计会影响地方政府和官员对政策工具的采用，以及他们为实现目标任务所做的努力。这一特点在中央集权国家尤为重要。尽管这些国家在一定程度上采取了基于市场的激励政策，但效果并不理想。即使在发达的市场经济国家，目标机制也存在并发挥着重要作用。这就提出了一个重要问题：如果将生态环境目标纳入官员考核，这是否能激励地方政府改善生态环境？

02 政策背景

1.中国生态功能区政策

生态功能区是中国国家功能区政策的重要组成部分。2010年，我国正式发布《全国功能区总体规划》。该规划根据区域资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，协调未来人口分布、经济布局、土地利用和城市化模式。它通过将土地划分为优化发展区、重点发展区、限制发展区和禁止发展区，确定了各区域的主要功能，明确了发展方向和政策。限制发展区包括农业生产区和重点生态功能区。重点生态功能区是指生态系统脆弱或具有重要生态功能，资源环境承载力低，不适宜大规模、高强度工业化和城镇化发展的区域。这些地区的主要任务是提高生态产品的生产能力，同时限制大规模、高强度的工业化和城市化发展。

2.中国地方官员的生态环境评价

为了解决地方政府和官员对环境保护和管理缺乏政治激励的问题，中国共产党中央组织部发布《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核的通知》。其中明确提出，年度考核、目标责任考核、政绩考核、任职考察、换届考察等考核，要综合评价经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设的实际成效。国内生产总值(GDP)的评估将首次不再适用于有发展限制的地区。评价更加强调强制性指标，增加了与资源消耗、环境保护、过剩产能消化和安全生产有关的指标的权重。在有发展限制的地区，农业优先和环境保护优先将适用不同的评估标准，即主要农业主产区和重点生态功能区，不考核GDP、工业等指标。这一改革总体上增加了环境评价在地方政府和官员评价中的权重，表明地方官员的评价和晋升将更加重视环境保护。Table1显示了EI的成分。生态环境价值进一步分为两类:生态环境现状价值和生态环境变化价值

03 一个简单的理论模型

地方官员的晋升概率p可以用累积分布函数表示如下：

假设地方政府官员的效用函数由晋升概率和剩余租金决定：

效用函数u（s，p）最大化的一阶条件如下：

根据公式(3)和(4)，最佳努力必须满足以下条件：

根据公式(5)，平衡条件下地方政府的环保努力水平xe取决于绩效评价指标κe的系数和晋升概率函数p(xg,xe).。为了便于用分析方法表述静态影响分析，我们假设简单的线性产出和二次成本结构来描述晋升评价的概率函数。假设评价结果用κgyg+κeye表示，可表述如下：

根据公式(1)、(5)和(6)，我们可以很容易地推导出在均衡状态下决定地方政府官员环保努力水平(x*e)的机制：

基于等式(7)，我们可以推导出本研究中要检验的理论假设:

假设1:在其他条件相同的情况下，地方政府在绩效评估体系中对环境绩效的重视程度越来越高，环境保护的力度就会越来越大，环境质量也会随之提高。

假设1成立背后的经济学直觉是：在经济发展绩效评价权重相对较低而环境绩效评价权重相对较高的激励制度下，地方政府环保工作水平的提高将直接导致环境绩效的改善和晋升概率的提高。但是，由于经济绩效评价的权重相对较低，减少了为环境保护而牺牲的经济发展绩效所带来的收益。因此，地方政府有足够的动力改善环境绩效。

高级分析1：异质性禀赋（Ce、Ae）对环境激励和地方政府绩效的影响。假设其他条件不变，参数Ce值越高，意味着地方政府环境政策对经济发展绩效的二阶效应越大。例如，污染产业密集分布的地区会因政府的环境监管而对经济增长产生更大的抑制作用。同样，参数Ae值越大，表明地方政府环保政策对环境质量的边际促进效应越大。例如，加强环境敏感区域的污染防治就能产生立竿见影的效果。

04 研究设计

1.数据

（1）主要数据

环境质量数据。我们使用两种数据:PM2.5和生态指数(EI)。圣路易斯华盛顿大学大气成分分析小组提供了2007-2021年PM2.5年平均浓度数据，分辨率为0.01×0.01十进制。我们将这些网格叠加到中国各县的多边形上：最终结果是县级PM2.5浓度水平的年平均值。与PM2.5相比，EI是反映区域生态环境总体状况的一个更全面的指标，而PM2.5在最近的研究（如Wu和Cao，2021年）中被用作划分空气污染的一个重要指标。与文献中对PM2.5的广泛应用不同，EI的数据集是首次使用。

生态功能区数据。有关国家重点生态功能区的数据来自中国国务院的官方文件。这些文件分两批提供了划定为重点生态功能区的县级综合名单：2010年的第一批包括436个县，2016年的第二批包括新增的240个县。

官方数据。首先，我们将政治更替变量“晋升”定义如下:如果县长被晋升为县委书记、市长、市委书记或授予实权的地区部门的领导，这一二元“晋升”变量等于1；否则，如果在不同的县之间移动或者转移到名义上的县位置，则取值为0。权力部门是指两类单位:政府部门和党委部门。此外，我们也把55岁以上的县领导提拔到市政协主席或市人大主任的职位定义为提拔。如果有两个县委书记在同一年任职——一个离任，另一个上任，我们就匹配那些任期在给定年份的7月1日之前结束(或者从7月1日开始)的晋升结果。

（2）其他数据

生态数据。生态敏感性数据来自生态环境部，包括各县的生物丰富度指数、植被覆盖度指数、水网密集度指数、土地压力指数和污染负荷指数。

地理和社会经济因素。我们控制了一系列有关国家地理和气候特征的协变量，包括坡度、通风系数、风速、混合高度、气温、降水、温度、日照时间、经度和纬度，以县年和都道府县年为单位。此外，我们还纳入了一系列经济和人口因素，包括县级GDP、第二产业比重、人口、工业企业数量、数字农村指数和生态转移。在县级层面，我们控制了一系列协变量，包括GDP、第二产业比重、人口、工业生产对市容和环境卫生的投资、燃气普及率和用水普及率。

详细的变量定义和描述性统计数据见Table3。

2.评估框架

我们使用一种交错差分(DID)策略来评估地方官员激励权重的变化对污染的影响，具体如下：

05 实证结果

1.基准结果

Table4显示了该政策对当地污染影响的DID评估。我们在第(10)栏中的估计表明，该政策的影响使EI增加了0.1159。正如我们前面所讨论的，由于多个生态指标，环境影响指数可以提供生态环境质量的整体评估，因此该评估强调了评估政策对当地环境的巨大影响。

2.稳健性检验

本文的稳健性检验包括：平行趋势检验、安慰剂检验、考虑选择偏差、考虑异质性处理效果等。

3.异质性分析

（1）县域异质性

我们进一步检验了重点生态功能区县域对环境绩效的显著影响是否只作用于环境评价权重较高、初始环境背景较差、经济社会发展较好、监管力度较大的某类县域。结果见表7。表7第（1）列和第（3）列的结果显示，在其所在省份明确提出取消生态功能区对PM2.5和EI的GDP考核的县，该政策的显著效应更大，而在表7第（2）列和第（4）列中，该政策的显著效应变小。国家级贫困县对PM2.5和EI的系数在表6的第（5）列和第（7）列中也是显著的，但在表7的第（6）列和第（8）列中变得不显著或变小。

在表8中，我们接下来检验了Hu-line（Hu和Margolin，1990年）两侧县域的差异，Hu-line被认为是中国的自然生态边界。Hu-line东侧人口密度较大，社会经济水平较发达，环境本底较差。因此，Hu-line东侧的县域应该有更强的动力和更大的改善潜力来治理污染。表8第（1）列和第（3）列的结果表明，该政策对Hu-line东侧各县的PM2.5和EI均有效。而表8第（2）列和第（4）列显示，该政策对Hu-line西侧县的PM2.5和EI都不起作用。

（2）官方异质性

在我们的分析中，官员特征的差异如此明显，因此有必要在相对区域同质性的背景下探讨官员的异质性。结果报告在中Table9。

我们首先测试可能的家乡偏爱和任期的影响。Table9第(1)栏至第(4)栏的结果表明该政策对有出生地联系和没有出生地联系的干部都有效。我们还测试了这种效应是否会受到官员任期长短的影响。类似地，第(5)栏到第(8)栏中的结果Table9表明无论干部任期多长，政策总是有效的，而任期短的干部表现更好。我们进一步测试了主动激励差异的影响。我们将领导比全部样本的平均值更年轻的县定义为更高的晋升激励。第(9)栏至第(12)栏的结果Table9表明积极动机较高的干部在改善环境方面有更大的表现。

06 机制分析

1.晋升激励

我们通过构建一个三重交互项来更正式地检验这种机制，以衡量重点生态功能县的地方官员在污染较低的地区是否有更高的晋升概率：

表11第（1）-（2）列的系数在统计上显著，即重点生态功能区县长所在县的PM2.5或EI越低，改革后晋升的概率越高。同样，表11第（3）-（4）列中县委书记的结果也是一致的。

（2）经济鼓励

我们使用一系列地级市的环境支出和城市建设数据来衡量政府投资的扩张情况：

表12第（1）列和第（2）列的系数均为正数，且统计意义显著，表明生态功能县城比例较大的城市增加了政府环境支出。然后，我们在表12的其余列中检验环境治理的效果。在第（3）-（4）列中，我们检验了对地级市燃气普及率和用水普及率的影响。同样，系数为正且在统计上显著，这意味着环境基础设施有了很大改善。此外，我们使用替代自变量进行重新估计。如表12第（5）-（8）列所示，生态功能县域面积比例较大的地级市，政府环保支出和环保基础设施投资都有所增加。

07 结论

我们的实证分析表明，对于属于重点生态功能区的县来说，那些在官方评价体系中提高了环境权重的县更有可能将PM2.5的排放量减少2.12%，将EI提高0.1159。在环境评价权重较高、环境本底条件较好、监管更严格、官方竞争更激烈的县域，环境的改善更为显著。

此外，我们还发现了一些官员异质性，即与出生地有联系、任期较短、晋升激励较大的男性县领导具有更好的环境治理效果。

我们进一步探讨了两个内在机制：晋升激励和经济激励。我们发现，环境的改善可以提高重点生态功能区县级领导的晋升概率。这种改善与改革提高了官员减少污染的晋升激励是一致的。

利用县级数据，我们还发现，加强对地方官员的环境政治激励有助于增加环境支出，并显著改善市政设施。