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《启迪观察》| 西班牙：下一代创新政策——促进系统性社会经济变革

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2023-11-06

导读：近年来的创新政策采取了新的方向，标志着创新政策正从所谓的“第二创新政策框架”朝着“第三框架”发展。

近年来的创新政策采取了新的方向，标志着创新政策正从所谓的“第二创新政策框架”朝着“第三框架”发展。

为了应对复杂的当代挑战，近年来的创新政策采取了新的方向，标志着创新政策正从所谓的“第二创新政策框架”(Schot and Steinmueller, 2018)朝着“第三框架”发展。“第二创新政策框架”主要关注技术、组织和营销创新，通过鼓励学习和鼓励创业提高竞争力和促进经济增长，而“第三框架”则同时考虑了持续存在的环境和社会挑战，以及可持续转型和转型变革的需要。

这意味着从单一部门的政策目标（例如改善研究和创新系统的整体功能）转向多部门的、系统的观点，这种观点承认对创新具有决定性影响的经济、技术和社会因素，同时要求具备全局观。这种系统层面的变革需要多个利益相关者和政策领域之间的联动，寻找并利用协同效应，设计新的政策和监管工具，以优化协作，改善优先事项的设置和资源的分配。它要求一个国家或区域的体制设置和体制能力发生深刻的变化，力求增加专业人员和工业基础设施的供应，提高产生和吸收新技术的能力，设计新的生产和消费模式，改善环境质量和生活水平（运输、卫生、粮食供应、住房等）。

创新已经和联合国可持续发展目标所解决的重大社会挑战紧密联系在一起。在欧盟层面，负责任的研究与创新(RRI)等概念和以任务为导向的研究和创新反映了对社会目标、包容和可持续转型的关注。这些都是全新的关注点。

智能专业化战略(S3)是欧盟委员会凝聚力政策的核心概念，其“基于地点”的方法和区域创新目标，也为下一代创新政策的发展作出了贡献。S3将“创业发现过程”看作是一个自下而上的过程。在这一过程中，多个社会经济部门的创新利益相关者共同参与、共同确定和实现国家、地区的优先事项，为创新与其他部门，特别是工业、教育和区域发展之间的复杂联系提供了新的视角。最近，在欧盟国家和地区实施S3的经验的相关研究记录了该方法的优点和缺点。一方面，这些研究肯定了其积极影响，例如规划更具条理性，参与者之间的协调和合作质量更高、有效性更高，区域内创新政策的治理更具包容性，利益相关者参与度更高，公共部门和私营部门之间的信任度更高。此外，也有人提出了利用S3解决可持续性挑战和可持续发展目标的新方法。

另一方面，S3的实施过程中也发现了许多需要进一步关注的薄弱环节，特别是在欠发达国家和地区。其中包括有效调动资金的机构能力低，政府协调和决策能力存在差距；另外，相关机构对研发型企业和知识密集型企业的S3创新理念理解狭隘、难以发掘其潜力和活力，同时，政府对现有产业进行保护和补贴、仅仅关注扶持利基市场的创新，而非引入新机制以扩大规模以期形成变革性的影响。

我们需要通过跨创新政策和公共政策的跨领域研究，探索创新治理，从而确定政府在决策和政策执行中的新角色，并根据新的挑战引入新的概念或重新审视现有概念——变革性治理便是案例之一。公共管理的新功能延伸到了公共部门本身界限之外，提高了政府应对社会和环境挑战的能力，利用政策情报制定未来图景、过渡方案，以及抵御干扰的能力。除此之外的案例还有旨在改善政府部门和各级政府之间合作的整体政府法，以及旨在改善地区、国家和欧盟各级之间复杂联系的多层次治理方案。

同时，对集中式与分散式机构设置中的治理模式以及权威、合法性、信任和权力的建立和作用方式，本研究也进行了更详细的探索，尤其是它们与S3实施的有效性的关系。所有这些研究都指出了一个事实：新的政策设计和执行机制需要新的思维方式和制度文化，而在其运作的更广泛的治理系统中，这些可能需要大量的时间和努力才能引入进来。

本研究集收集整理了4篇原创研究文章，深入探讨了在不同社会经济背景下设计和实施下一代创新政策的机制。这一新证据旨在为学术研究人员、政府政策制定者和公共管理人员以及参与设计和采用下一代创新政策的其他创新利益相关者的工作提供信息和启发。

在《为更可持续的未来实施系统创新战略：以三个海外国家和地区为例》中，Toffanin和von Gesseneck表示近年来不断加速的经济、社会和环境变化，催生出了众多新的趋势和过程，这些趋势和过程不可预测地相互作用，从而带来了意想不到的后果。作者观察到创新政策对可持续性的关注，以及在包括政策、文化和公民社会在内的多个部门进行彻底的、系统性变革的必要性。同时，就关键的地方性和全球性可持续性问题而言，鉴于从前缺乏相关治理经验，作者也肯定了这项任务的艰巨性。因此，为了适应新情况，文章建议将决策方法视为集体学习的过程，并辅以全社会的努力，而非强加决定的机制。基于一项旨在促进欧盟海外国家和领土发展创新方法的研究，抛开经济状况、地理特征和内部政治组织结构，作者提出了一种基于“回溯”（一种特殊的预测）的通用方法，以促进广泛的政策学习和政策制定。这种创新方法采用了系统创新的观点，并确定了定义可持续发展和长期变革政策的新方法。

Kalenzi在《人工智能和区块链：应该如何治理新兴技术？》一文中探讨了数字化转型的一个关键主题——新兴技术的治理和发展，主要讨论区块链和人工智能(AI)技术。文章描绘了公共、私人和公民社会中的新平台，确定了主要参与者，并探讨了各自的潜在动机。文中就有关动机的分化和趋同及其对新兴技术治理的影响的分析见解独到、饶有趣味。一方面，主要参与者对这些技术作为当前和未来经济增长关键驱动力的作用以及它们对社会可能造成的重大风险达成了广泛共识。另一方面，在如何适当平衡技术发展和减轻风险方面存在相当大的分歧。对此，人们的反应不尽相同，有的呼吁自我监管，有的呼吁国家对这些技术实行强有力的监管和监督。考虑到在可预见的未来分歧或将持续存在并影响司法管辖区内不同治理生态系统的发展，作者建议审查现有的法律和制度框架，以保护消费者和社会免受这些技术风险的影响，并在有必要时更新或引入新的修正案，以涵盖新技术的各种新用途。这种方法有助于促进和加强对于这些新兴技术带来的治理挑战的理解，因为就如何在促进这些技术的发展与限制其对用户的风险之间保持微妙平衡这一问题上，任何政府、行业和社会参与者都无法给出明确的答案。

第三篇论文是由De Molina等人撰写的《S3和复苏与韧性基金：基于西班牙十个地区经验的案例研究》。文章探讨了下一代创新政策中的一个关键问题——政策调整与协调。在对10个西班牙地区（自治区）的研究中，作者研究了在下一代欧盟一揽子计划背景下设计的《国家复苏与韧性计划》和现有的区域智能专业化战略(S3)以及相关生态系统之间的联系。他们承认S3对西班牙地区的关键贡献，如参与式治理、区域生态系统的创建以及公共愿景的变化，但也注意到一个重要的政策鸿沟：《国家复苏和韧性计划》的起草与区域S3战略和区域S3生态系统经验之间缺乏事先的一致性。这导致了复苏逻辑（以公共协商为基础来确定战略项目）和S3逻辑（以每个区域生态系统指定战略优先事项为基础）之间的脱节。但如果不考虑S3战略的多参与者、多层次和基于地点的特点，复苏计划的过程将被弱化。为了保护现有的区域共同愿景，对两个进程之间的这种不一致性进行事后纠正仍然是可能的，此外还应该明确对S3生态系统和S3管理机构的认识，以及S3在复苏过程中可能发挥的重要作用。

最后，Spinello等人的论文《竞争性研发资助工具中社会相关问题的方向概述》考察了下一代创新政策的另一个关键问题：公共研发投资中基于项目投资的相关性及其方向问题。作者指出，尽管在过去二十年中，这种类型的投资在所有欧洲国家中都发挥了越来越重要的作用，但项目投资工具促进创新和福祉的实际方向仍然是决策者所关注的问题。普遍认为如果公共研发投资追求的是“相关的”、现有的、新兴的社会目标，那它便能够改善公民的生活质量。就项目相关研究而言，研究目标的“相关性”与是否利用公共投资创造“可用成果”有关。文章基于近期欧洲政府研发资助数据，考察了用于资助各种公共研究资助组织(rfo)研究项目的政策工具组合，并阐明了它们的社会相关性。作者发现，除了公开目标之外，还有几个能够影响资助工具实际方向的因素，而这些因素又与研究资助组织的执行过程有关，例如选拔投资项目的过程、评价标准及其重要性以及评价小组的组成。

在众多亟待进一步探索的主题和问题中，以上4篇文章主要探讨了制定和实施下一代创新政策的几个主要困境和关键关注点，以期使政策的制定和治理框架更好地应对当下面临的创新挑战。在这个日益复杂且充满不确定性的时代，政策、技术、社会和环境的联系日益紧密，本研究仅仅是走向理解和制定下一代创新政策、应对重大挑战的一小步。这些政策终将带来系统性的社会经济变革。

作者：Marina Ranga and So Young Kim

来源：www.frontiersin.org 2023年2月

编译：《启迪观察》

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